칼럼 및 논단

 

[법치시론 제9호]

[한국토지공사 월례회 발표원고, 2000.2.1.]

 

공기업의 시대적 역할에 대한 재조명

 

 

 

石 琮 顯

(한국토지공법학회장)

 

(1) 존경하는 김용채 사장님 그리고 토지공사 임직원 여러분!

우리 나라의 수많은 공기업중에서도 엘리뜨 공기업이라 할 수 있는 한국토지공사의 월례회에서 특강의 기회를 가지게 된 것은 제 자신의 무한한 영광임은 물론 산학협동의 새로운 場을 여는 역사적 의미를 지닌 것이라는 할 것입니다. 이번 특강을 계기로 본인은 공기업제도에 관한 학자들의 무관심에 대하여 반성하였음은 물론 공기업제도에 대한 위정자들과 언론등의 이해에 문제가 있다는 것을 알게 되었고, 우리의 현행 공법질서안에서 운영되는 공기업제도임에도 불구하고 그 공법적 성격과 기능 등이 무시되는 공기업인식에 대해서도 비판적 생각을 가지게 되었기 때문입니다. 제가 알기로 귀사는 간혹 월례회에 외부강사를 초청하여 특강기회를 주는 경우도 있었지만, 저와 같은 법학교수에게 준 경우는 없는 것으로 알고 있습니다. 그럼에도 불구하고 제가 이 자리에 서서 특강을 할 수 있게 된 것은 김용채 사장님의 파격적인 용단과 배려의 결과이기 때문에 존경하는 사장님께 진심으로 감사의 말씀을 드리고자 합니다. 사장님의 오랜 정치적 경륜과 혜안이 없었다면, 오늘과 같은 새로운 장을 여는 특강기회가 없었을 것임을 저는 잘 알고 있습니다. 달리 말하면 토지공사와 저를 포함한 공법학자들의 상호이해와 산학협력은 公企業의 變身을 요구하고 있는 시대적 상황이 요구하고 있는 흐름이라고 할 수 있는데, 사장님께서는 이를 갈파하신 것입니다. 따라서 오늘의 특강은 토지공사의 임직원 모두 시대적 흐름에 대한 이해와 동참이 필요하다는 메시지를 전달해야 하는 과제를 담고 있다고 할 것입니다. 한가지 분명히 미리 말씀드릴 수 있는 것은 김용채 사장님의 경륜과 미래에 대한 안목과 열정적 추진력 등을 보면 토지공사의 발전과 성공적 변신은 이루어질 수 밖에 없다는 사실입니다.

참고로 말씀드리면 저는 행정법을 전공한 법학교수이나, 현재 450여명의 회원으로 구성된 학술단체인 한국토지공법학회의 회장의 직을 맡고 있으며, 오는 6월말에는 700여명의 공법학교수들로 구성된 학술단체인 한국공법학회의 회장의 직을 맡게 됩니다. 한국공법학회는 憲法學과 行政法學을 전공한 법학교수들로 구성된 학술단체이며, 국내 10대 학회에 들어가는 권위를 인정받고 있습니다.

(2) 한국토지공사 임직원 여러분 ! 21세기 첫해도 벌써 2월로 접어 들고 있습니다. 새 천년이 시작되는 작년에는 새 세기의 시작에 대한 기대 때문에 모두들 벅찬 희망을 가진바 있었습니다. 우리들의 희망찬 기대에도 불구하고 구조조정이나 개혁의 거센 파도는 우리의 경제적․사회적 여건을 휘몰아치고 있으며, 천문학적인 공적 자금이 금융권의 구조조정을 위해 쏟아 졌음에도 불구하고 우리의 경제는 회생하지 못하고 여전히 비틀거리고 있으며, 그 결과 개혁과 구조조정은 그 강도를 더해가고 있습니다. 사실 구조조정이라는 말은 매우 현혹적인 용어이기 때문에 그 실체적 내용의 강도를 실감나게 인식하지 못하는 것이 보통입니다. 그러나 구조조정은 결과적으로 조정된 기업의 임직원들의 실직을 의미하기 때문에 해당 당사자는 치명적인 상처를 입게 됩니다. 그래서 가능하면 인원감축이나 기업의 통폐합을 내용으로 하는 구조조정은 없어야 하는 것입니다.

 

국민에게 고용의 기회를 제공하고 완전고용을 실현해야 하는 것은 오늘날 우리 헌법의 기본원리의 하나인 福利國家의 原理를 실현하기 위해 헌법이 국가에 부여한 책무에 속합니다. 여기서 국민의 공공복리증진이라는 公益과 구조조정을 통해 실현하고자 하는 公益(예컨대 기업의 경쟁력 향상이나 경제의 안정, 국가의 대외경제력 강화 등)은 상호 대립적 갈등관계에 서게 됩니다. 정부는 후자를 위해 구조조정이나 개혁을 추진하고 있지만, 우리 법을 전공한 사람들은 공익과 공익이 충돌하는 경우에도 양공익간에 정당한 비교형량을 행하여야하고, 이와 같은 비교형량을 함에 있어서 비례의 원칙을 준수해야 하는 것으로 보고 있습니다. 그러나 중요한 것은 공익상호간의 비교형량에 있는 것이 아니라, 그와 같은 공익실현을 위해 실직을 하게되는 생활인들의 기본권보호(예컨대 생존권보장, 인간답게 생활할 권리의 보장, 국민의 행복추구권의 보장 등)라는 私益과 公益과의 정당한 비교형량이 보다 중요하다고 할 수 있습니다. 그런데 유감스럽게도 지금까지의 정부나 위정자들은 公益 萬能主義에 빠져 私益保護를 소홀히 하였습니다. 행정의 효율성만을 강조하거나 공익을 앞세워 행정편의주의적이거나 관료주의적으로 현실문제를 보는 경우에 그것은 이미 法外的 현상이 되기 때문에 법이 보호하는 私益의 문제는 고려의 대상이 될 수 없게 됩니다. 정부의 각종의 정책들이 우리 헌법상의 기본권보장을 내용으로 하는 私益보다 공익 실현에 우선적 가치를 둔다면, 그것은 우리의 헌법질서에 위배되는 것이라 할 것입니다. 그런데 재미있는 것은 공익만능주의에 빠진 정부의 각종 정책들이 유독 공기업제도 운영과 관련해서는 공기업의 공공성이나 공적 기능 등 公益 문제에 대하여 유동적 정책을 취해 그 일관성을 결여하고 있다는 점입니다. 예를 들면 축협과 수협을 통합하는 구조조정을 함에 있어서는 먼저 축협이나 수협이 수행하는 공적 기능(공익성)이 시대적 상황의 변화에도 불구하고 여전히 그 기능의 존치가 정당성을 가지는 지의 문제를 검토하는 것이 공익성 여부를 판단하는 것이며, 이와 같은 평가에 따라 여전히 공적 기능성을 공법적으로 보호해 줄 필요가 있다면, 축협이나 수협이 그 고유의 공적 기능을 효율적으로 실현할 수 있도록 제도적 보완을 하여야 하는 것이다. 달리 말하면 물리적인 기관의 통합은 결과적으로 야누스의 조직 형태가 되기 때문에 공익의 통합적 실현은 현실상 불가능하게 되는 것이다. 축협과 수협의 통합의 문제는 공익적 관점에서 공법적 질서로 할 것이냐 아니면 축산인이나 어민들의 자치를 바탕으로 하는 사법질서로 할 것이냐의 문제인 것이지, 公益 機能의 강제적 통합의 문제는 아니라 할 것입니다.

 

(3) 여러분들이 잘아시다싶이 역대 정부는 공기업제도를 운영함에 있어 지나치게 공기업의 ‘기업성’에 비중을 두는 정책을 유지해 왔습니다. 이는 한마디로 공기업제도의 본질을 왜곡되게 이해한 것이라 할 수 있습니다. 공기업이 수익성 창출을 그 존립목적으로 한다면, 공기업을 제도적으로 인정하고 국가가 보호해야 할 필요가 없을 것입니다. 현행 공기업관련법제가 공기업을 보호해 주는 만큼 삼성이나 현대 등 민간기업의 각종 사업을 보호해 준다면, 그들은 세계에서 10위권안에 더는 재벌로 발전했을 것입니다. 원래 장사는 장사꾼이 해야 하는 것이기 때문입니다.

 

이와 같이 공기업제도 운영과 관련한 위정자들의 잘못된 인식은 제도이해의 부족에서 온 것일뿐만 아니라 그 제도에 대한 公法學的 檢討가 결여된 결과라고 생각합니다. 공기업제도의 도입․운영은 국가책무의 실현과 관련된 공법질서의 문제인 것이지, 공기업의 효율성, 경영성 등의 문제는 제2차적인 문제가 될 뿐이라 할 것입니다. 그러나 위정자들은 공기업의 제2차적 기능을 중점으로 하는 정책을 수립해 왔었기 때문에 공법학적 체계나 공법원리의 적용에 대해서는 전혀 고려할 필요가 없었던 것이라 할 것입니다. 물론 교과서에서 공기업법에 관한 항목을 설정하고 급부행정의 내용으로 설명하고 있는 행정법학자들 역시 이른바 공기업이론을 소개하는 정도이지, 국가책무의 실현과 관련한 공기업의 공적 기능과의 관계에 대하여 체계적 연구가 부족하였고, 그 결과 공기업제도 운영이 공법학의 체계나 범위 밖에서 논의되도록 방치하였습니다. 국가에 관한 학문인 공법학의 영역에 있어 공기업제도는 국가책무의 효율적 실현을 위한 행정조직법적 문제이자 행정책무의 실현 주체가 누구인지의 문제이기 때문에 국가와 공기업과의 책무의 위임 또는 위탁의 법률관계와 공기업의 보호와 공기업에 대한 국가의 감독관계의 범위와 그 한계의 문제가 되는 것입니다. 달리 말하면 공기업제도는 공법질서내에서 그 역할과 기능이 제도적으로 보장된 일정한 규범적 보호틀을 갖춘 公法制度로서 시작되어야 하는 것입니다.

 

공기업제도가 國益實現 내지 公益實現을 위해 오늘날의 복리국가가 반드시 갖추어야 할 넓은 의미의 행정조직의 형태라고 한다면, 공기업이 제공하는 役務가 국익이나 공익(공공복리증진)에 얼마나 기여한 것인지의 여부가 공기업 평가기준이 되어야 하는 것이라 할 것입니다. 그런데 유감스럽게도 우리나라의 공기업은 행정편의적 발상 내지는 정치적 편의에 따라 그 설립에 관한 특별법을 제정하는 방법으로 제도화되어 왔었기 때문에, 공기업제도의 본질적 의의나 공법적 검토나 이해가 결여되었다고 할 수 있습니다.

사실 公法學的 시각에서는 공기업에 있어 기업성을 중시하는 것이 아니라 ‘公的 機能’을 중시하게 됩니다. 달리 말하면 공기업의 존치를 정당화할 만한 공적 기능이 현실적으로 인정되는 경우라면, 해당 공기업의 기업성이나 수익성은 중요한 기준이나 가치가 될 수 없는 것입니다. 여기서 ‘公的 機能’은 결국 국가의 自己責務에 속하는 기능이기 때문에 국가의 예산을 집행해서라도 그와 같은 공적 기능은 수행되고 실현되어야 하는 것이기 때문입니다. 토지자원의 효율적 이용촉진, 국토의 종합적인 이용․개발도모, 건전한 국민경제발전의 실현은 다음의 예시에서 보듯이 우리의 헌법상의 경제조항들이 국가에게 부여한 명령이자 책무라 할 것입니다.

 

◇ 헌법 제23조 제3항 : 공공필요에 의한 재산권의 수용․사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

◇ 헌법 제119조 제2항 : 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다.

◇ 헌법 제120조 제2항 : 국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.

◇ 헌법 제122조 : 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용․개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.

 

(4) 한국토지공사 임직원 여러분!

오늘의 특강을 계기로 저는 공기업이해에 대한 위정자들과 언론 등의 이해와 인식이 잘못된 것임을 비판하고 있는 것입니다. 이와 같은 비판은 코앞에 닥친 공기업의 구조조정과 관련하여 정부나 위정자들이 경청해야할 아주 중요한 쟁점이기 때문입니다.

 

지난해 한국토지공사는 용인수지지구의 난개발 원인제공자로 언론의 비판을 받은 바 있고, 한편으로는 땅장사해서 치부했다는 비판도 받았고, 또한 지난해 국정감사에서는 부채가 많다고 정치권으로부터 호된 질책을 받은 바도 있습니다. 언론과 정치권의 비판에 대해서 임직원 여러분들은 무척 억울하게 생각하였을 것입니다. 솔직히 말씀드리면 저 역시 공기업 전반에 대하여 별로 좋은 인상을 가지지 않았습니다.

 

언론보도를 통해 제 자신도 우리나라의 공기업들은 국가의 제도적 보호아래 방만한 운영, 부실경영, 임직원의 나눠먹기식 보수구조, 임직원들의 관료화, 감독기관 공무원들의 퇴직후 자리보장, 낙하산 인사 등의 문제를 지녔다고 생각하고 있었습니다. 제 생각의 당부를 떠나 많은 사람들은 우리 나라의 공기업들에 대하여 부정적 선입견을 가지고 있으며, 저 역시 그 범주에 속하고 있었습니다. 이와 같은 선입견 형성에 대하여 언론보도의 책임으로 돌릴 수도 있지만, 우리 나라의 공기업들과 그 임직원들이 공법적으로 보호된 공기업제도의 틀내에 서 지나치게 안주한 결과라는 점에 대해서는 한번쯤 반성해야 할 것입니다.

여러분들이 듣기 싫어할 지적을 해서 대단히 죄송하게 생각하지만, 앞에서 말한 비판적 생각은 제가 한국토지공사를 알기전에 가졌던 과거의 것이니 걱정하지 않아도 됩니다. 제가 계속해서 비판적 견해를 유지한다면 이 자리에 서서 특강을 할 이유가 없겠지요? 사실 제 자신 저의 저서인 일반행정법(하)에서 공기업 설명과 관련하여 그 유형의 하나로 한국토지공사를 예시하는 정도를 제외하고는 귀사와 인연을 맺은 바도 없었습니다. 그러다가 지난해 건설교통부로부터 제가 회장으로 있는 토지공법학회가 연구용역을 수탁받고 귀사가 공동연구기관으로 참여하게 되면서 귀사를 자주 방문하게 되고 많은 임직원들과 대화를 하게 되면서 귀사에 대한 비판적 여론이 부당하다는 점을 이해하게 되었습니다. 한편으로는 공기업 제도에 대한 공법적 검토나 이해가 거의 없는 운영현실을 보고 공법학도로서 무척 놀랄 수 밖에 없었습니다. 또한 현행의 공기업제도는 우리의 공법체계내에서 인정된 공법적 제도이기 때문에 공법학자들과의 긴밀한 산학협동적 유대나 교류가 필요하였으나, 유감스럽게도 그와 같은 산학간의 교류가 단절단채 오늘에 이르고 있습니다.

 

이와 같은 공기업과 공법학자간의 교류와 이해의 단절은 결과적으로 공기업, 특히 한국토지공사가 수행하는 공적 기능의 합헌적 정당성을 뒷받침해 주는 공법이론의 발전이나 논리개발이 제대로 이루어지지 못하게 되는 문제가 생기게 되는 것입니다. 여러분들이 잘 아시다싶이 우리의 실정법질서는 公法과 私法을 구별하는 이원적 체계를 유지하고 있습니다. 따라서 한국토지공사의 존재의의나 업무의 공적 기능에 대해서는 공법적 시각에서 접근해야만, 한국토지공사가 토지개발사업과 관련하여 행사하는 국가적 공권인 공용수용권의 정당성을 논리적으로 설명할 수 있게 되는 것입니다. 반대로 사법적 시각에서 보는 경우 토지개발업무는 민간기업의 사업대상이 되어야 하며, 한국토지공사가 민간기업에 비해 우월적 지위를 누리는 것 자체가 헌법상의 자유주의적 시장경제질서에 반하는 위헌적 제도라는 비판에 직면하게 될 수 밖에 없게 되는 것입니다. 또한 私法的 시각에서 보면 공기업은 회사이기 때문에 수익 창출 여부에 따라 그 존립의의를 평가받아야 하는 것입니다.

 

간단히 말씀드리면 공기업제도에 대해서는 공법적 측면과 사법적 측면(경영학적 측면을 포함)이 균형을 이루는 범위내에서 이해되어야 하고 운영되어야 하는 것이나, 유감스럽게도 우리 나라의 경우 사법적 측면만이 강조되는 경향에 있었습니다. 지난 국정감사에서 한국토지공사가 부채가 많다는 정치인들의 비판은 공기업에 대한 사법적 시각에 따른 것이라 할 수 있습니다. 제 자신은 한국토지공사가 수행하는 업무의 공적 기능을 도외시한채, 사법적 시각에서 공기업의 경영성이나 수익성을 중시하는 공기업에 대한 일반적 인식이 잘못되었다는 점을 비판하는 입장에 있습니다. 외람되지만, 한국토지공사의 임직원 여러분들마저도 사회의 일반적 인식,과 거의 같은 시각, 즉 한국토지공사의 업무와 우리의 공법원리나 공법질서와는 무관한 것으로 생각하였다고 저는 알고 있습니다.

 

물론 한국토지공사의 임직원 중 공사의 역할과 기능에 대해 사명감과 긍지를 가진 분도 많다는 것을 알고 있습니다. 그리고 이들은 한국토지공사에 대한 정치권과 언론의 비판에 대해서 무척 억울하게 생각하고 있을 것입니다. 재미있는 것은 여러분들이 억울하게 생각하면서도 실상은 왜? 억울한 지에 대한 이유를 잘 모르고 있었다는 점입니다. 만약에 여러분들이 그 이유를 알았다면, 공법학을 전공하는 교수들과의 산학교류나 협동적 연구에 관심을 가졌어야 하는 것입니다. 그러나 유감스럽게도 한국토지공사는 지금까지 방어논리 개발에 매우 소홀하였으며, 공기업이해에 대한 위정자나 사회의 일반적 인식이 잘못되었다는 점에 대해서 비판적 관점에서의 설득논리마저 개발하지 않았습니다. 이 점에 대해서는 임직원 여러분들이 한번쯤 깊게 생각해 보아야 할 것이며, 반성해야 할 것입니다. 제가 여기서 말하는 防禦論理나 說得論理는 공법적 시각에서 접근할 때 비로소 가능하게 된다는 점에 유의하여야 할 것입니다.

 

(5) 이제 저는 공기업, 특히 한국토지공사가 수행하는 토지개발업무가 지닌 공적 기능의 중요성과 公益性을 이해하고 긍정적으로 평가하고 있으며, 따라서 한국토지공사에 대한 난개발 원인제공자라는 언론비판에 대하여 한국토지공사의 입장을 옹호하는 시사논단을 매일경제에 기고하기도 하였습니다. 그런데 위정자나 언론은 앞에서 지적한 바와 같이 공기업을 이해함에 있어 기업성(수익성)만을 강조하는 입장을 취하고 있으나, 공기업의 존재의의는 공익실현기관이라는 점에 있다는 점에서 보면 문제가 있습니다. 따라서 공기업에 대한 위정자나 언론의 認識의 변화가 시급하다고 할 것입니다. 저는 오늘의 특강을 계기로 위정자들과 언론 등의 공기업, 특히 한국토지공사에 대한 認識의 轉換을 촉구하고자 합니다. 오늘날의 다원화 사회에 있어 공적 부분에 대한 민간참여의 기회를 확대하는 정책이 추진되는 경향에 있으나, 토지의 개발․관리에 관한 업무는 그 어떤 경우에도 민간에게 넘겨 줄 수 없는 국가의 고유한 행정책무에 해당됨은 물론 누구나가 흔히 말하는 국가가 실현해야 하는 公益의 본질적 내용에 속하는 것이라 할 것입니다. 이러한 점에서 보면 그와 같은 공익의 본질적 내용에 속하는 업무들을 고유한 업무영역으로 하고 있는 한국토지공사의 공익실현기관으로서의 意義와 價値는 다른 어떤 공기업에 비해서 높게 평가되어야 하는 것입니다. 이와 같은 긍정적 평가는 공기업제도에 대하여 공법적 시각에서 접근하는 경우에만 나오는 論理的 歸結이라고 할 것입니다. 여러분들이 듣기 좋으라고 하는 아부성 발언이 아닙니다.

우리 공법학을 전공하는 사람들은 특정한 공익실현이 헌법과 실정법들이 국가의 행정책무로 규정하고 있는 한, 그와 같은 행정책무는 국가의 재정부담을 통해서라도 반드시 실현되어야 하는 것으로 보고 있습니다. 이러한 점에서 보면 한국토지공사의 업무는 원래는 국가의 예산으로 수행해야 하는 행정책무인 것이나, 공기업의 조직형태를 취하여 귀사가 국가로부터 수탁받아 수행하고 있는 것입니다.

 

(6) 토지는 우리나라의 영속하는 資源이기 때문이며, 토지자원의 효율적인 이용․개발․관리없이는 건전한 국민경제의 발전은 물론 국제화 시대에 있어 국가경쟁력을 실현시킬 수도 없기 때문입니다. 국토이용관리법 제1조의2에서 국토이용의 기본이념을 천명하고 있는 것은 토지의 이용․개발․관리가 지닌 공공성 때문이라고 할 것입니다. 즉, 국토는 모든 국민의 복리증진을 위한 유한한 자원이며, 공통기반임에 비추어 그 이용에 있어서는 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 지역적 제조건을 충분히 고려하여 토지가 합리적으로 이용되고 적정하게 거래되도록 함으로써 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형있는 발전을 도모함이 국토이용의 기본이념인 것입니다.

 

국토이용관리법 외에도 도시계획법 등 수많은 토지공법들 역시 토지의 이용과 개발에 관한 업무가 공공복리증진을 위한 행정책무에 속하는 점을 천명하고 있습니다. 원래 행정책무는 국가나 지방자치단체 등 행정주체가 자기의 행정기관을 통해 직접 수행하여야 하는 국가적 公義務에 해당하는 것입니다. 그러나 행정책무라고 해서 국가나 지방자치단체 등의 행정기관이 반드시 직접 행사하여야 하는 것은 아니기 때문에 국가로부터 그 존립목적이 부여된 公法人도 행정책무를 수탁받아 수행할 수 있는 것입니다. 이 경우 공공단체의 설립목적은 국가로부터 부여되고 公共的 성질을 가지기 때문에 그 목적은 법률에 의하여 정하여지는 것이 보통인 것입니다.

 

한국토지공사법 제1조는 귀사의 업무를 토지의 취득․관리․개발 및 공급을 규정하였고, 이와 같은 업무실현을 통해 달성해야 하는 公益으로는 토지자원의 효율적인 이용촉진, 국토의 종합적인 이용․개발, 건전한 국민경제의 발전에의 기여를 규정하고 있습니다. 이와 같이 한국토지공사법 제1조가 천명하고 있는 公益 실현기관으로서 한국토지공사에 대한 평가는 귀사가 수행한 토지개발사업과 토지관리사업이 실제로 이루어낸 공익실현에의 기여도를 기준으로 하여야 하는 것입니다. 앞에서 지적한 바와 같이 한국토지공사의 업무는 법률로 정해진 넓은 의미의 행정책무에 속하는 것입니다. 행정책무는 국가의 예산집행으로 실현되어야 하는 것이 원칙이며, 조직형태를 公法人으로 했다고 해서 달라지는 것은 아니라 할 것입니다. 이러한 점에서는 한국토지공사에 대하여 국가의 재정적 지원이 이루어져야 하는 것이나, 정부는 법정자본금 5조원 중 1조 7066억만의 출자로 이를 대신하고 있습니다. 이는 공기업제도에 관한 입법정책적 결정이었지만, 행정책무 실현을 위한 비용부담에 관한 원칙적 문제이기 때문에 이에 대한 이해와 접근을 분명히 할 필요가 있을 것입니다.

달리 말하면 한국토지공사가 공익실현을 위해 수행한 사업으로 負債를 지는 경우에 그와 같은 공익사업이 국가의 재정부담에 의해서도 수행했어야 하는 행정책무였다면, 부채의 많고 적음을 이유로 하는 비판은 설득력이 없게 되는 것이라 할 것입니다.

 

(7) 한국토지공사는 설립이래 99년말까지 총246개 사업지구(주택단지․산업단지․관리토지, 재개발․유통)에서 32조 6,864억원을 투자하여 1억 2,105만평의 택지를 공급하였고, 약 26조원을 투자하여 200개 신도시 및 주택단지를 조성하여 계획인구 440만명, 국민 10가구 중 1가구이상이 한국토지공사가 조성한 신시가지에 정주하게 하는 등 신도시 및 주택단치 조성사업을 통해 저렴한 택지의 적기공급으로 국민주거생활 및 지가안정에 크게 기여한 바 있습니다.

또한 한국토지공사는 국가의 예산지원도 없이 각종 사업을 추진하고 그 사업에서 창출되는 부가가치를 통해 총 3조 8천억원의 조세 및 부담을 납부하여 국가 및 지역경제 활성화에 크게 기여한 바 있습니다. 이른바 공익실현을 위한 역무를 제공한 것입니다. 이와 같은 역무제공은 국민의 사회적․경제적 공공복리를 크게 증진한 것이며, 헌법상의 주거환경권, 행복추구권 등의 기본권을 실현시키는데 기여한 것이라 평가할 수 있습니다.

 

더욱이 한국토지공사는 설립이래 6차례에 걸쳐 기업 비업무용 부동산 및 구조조정용 토지를 매입하였고, 특히 98년 4월에는 정부의 ‘금융․기업구조개혁촉진방안’에 따라 기업의 재무구조 개선을 지원하기 위하여 약 2조 6천억원 규모의 기업의 부채상환용 토지를 매입함으로써 국가의 경제 및 토지정책을 지원하는 등의 공적 책무를 수행한 바 있습니다. 한국토지공사는 상장회사 76개의 기업토지를 매입하였고, 이들 회사들의 1997～1999년 부채비율이 879%이던 것이 매각후 1999년에는 223.4%로 감소하였고, 상장회사 중 기업토지를 매각하지 아니한 기업 412개의 경우는 1997년 매각전 기준 291.2%이던 부채비율이 매각후인 1999년에는 173.0%로 감소된 바 있습니다.

 

또한 한국토지공사는 공공사업의 효율화를 위한 보상전문기관의 역할을 수행하고 있으며, 개발제한구역의 실태조사, 지가 및 토지거래동향조사 등을 지속적으로 수행함으로써 국가토지정책의 중앙집행기관으로서의 실질적 기능을 충실히 수행하고 있습니다.

 

그리고 한국토지공사는 주택단지조성사업을 비롯한 각종 공공사업 시행과정에서 도로․전철․공원․녹지 등 사회간접자본시설 확충을 위해 99년말 기준 7조 9,940억원을 투입하여 도로 356킬로미터, 전철․철도 105킬로미터, 상수시설 316만톤/일, 하수시설 494만톤/일, 폐기물처리시설 2,529톤/일 등의 실적을 이루어 낸바도 있습니다.

 

한편 지난해 국회의원들은 한국토지공사의 부채문제를 비판한 바 있습니다. 그런데 2000년 9월말 현재 토지공사의 총부채비율은 350%로써 전년도에 비하여 오히려 40%감소 되었었다. 여기서 토지공사의 부채 변동상황을 가만히 들여다 보면 88년까지는 총부채비율 158%였으나 ‘89년 신도시프로젝트를 시작하면서 271%로 증가되었고 ’98년 기업토지 매입이 본격화되면서 389%까지 증가하였다가 2000년도 재고토지 판매에 공사의 총력을 기울이면서 총부채비율을 359%까지 떨어뜨린 것을 알 수 있습니다. 더욱이 정부는 기업의 적정 부채비율을 200%로 설정하고있는데 이것은 전체기업의 평균 부채비율을 의미하는 것이며 개별기업의 적정부채비율을 논할 경우 업종별 적정 부채비율 개념으로 판단하여야 할 것입니다. 토지공사의 총부채비율 350%에는 기업토지 매입에 따른 부채율 87%가 포함되어있으므로 기업활동에 의한 실제 부채비율은 263%을 의미하게 됩니다. 이와 같은 부채비율은 삼성경제연구소가 제시한 우리나라 기업의 적정부채비율중 부동산 개발업종의 360.7%와 비교하여도 적정한 것이라 할 수 있기 때문에 국회의원들의 비판을 납득하기가 어렵습니다.

 

앞에서 예시한 바와 같이 한국토지공사는 지난 25년동안 토지개발, 토지관리사업, 토지보상사업, 토지비축사업, 기업토지매입사업 등의 공적 사업을 수행하였으며, 이를 통해 국가경제발전 및 사회발전이라는 公益의 실현에 크게 기여하였다 할 것입니다. 이와 같은 공익실현은 원래는 국가의 행정책무에 속하는 것이기 때문에 한국토지공사는 그 공적 기능과 역할을 충실히 수행한 것이라 할 수 있으며, 이는 높이 평가되어야 할 것입니다. 그런데 유감스럽게도 위정자, 정치권, 언론 등은 귀사에 대해 틈만 나면 비판적 입장을 취하고 있으니, 심히 안타까울 뿐입니다. 앞에서 지적한 바와 같이 공기업에 대하여 私法的 視角(경제․경영학적 측면을 포함)에서 접근하는 일반적 입장을 취하는 경우 비판여론은 오히려 당연한 논리적 귀결이라고 할 것입니다. 그러나 저는 그와 같은 인식은 처음부터 논리적 전제가 잘못되었다는 점을 비판하고 있는 것입니다. 한국토지공사의 역할과 기능에 대해서는 경영적 측면뿐만 아니라 公法的 그리고 規範的 잣대를 가지고 평가하여야 하는 것이기 때문입니다. 한국토지공사는 넓은 의미의 행정책무를 실현하는 公的 機關으로서의 역할과 법적 지위를 인정받아야 하는 것입니다. 특히 한국토지공사가 택지개발, 산업단지개발, 토지보상사업, 토지관리사업, 토지정보사업, 부동산금융사업 등 고유업무의 수행을 통해 실현하는 公益의 가치는 無形的인 것이기 때문에 그에 대하여 유형적인 잣대를 가지고 평가해서는 아니되는 것입니다.

 

(8) 그런데 최근에 국내외의 경제․사회환경은 크게 변화하고 있습니다. 국외의 경제․사회환경은 세계경제의 지구촌화 및 남북교류의 가속화 경향의 변화가 있고, 국내의 환경변화로는 국가경제의 성숙화, 선진화 그리고 국가정책의 지방화가 이루어 지고 있습니다. 부동산 시장 역시 공급자 중심에서 수요자 중심의 시장으로 전환되고 있고, 주택부족난이 거의 해소됨으로써 주택의 양적 충족보다는 질적 수요의 다양성이 강화되는 경향에 있고, 토지정책 역시 정부주도형에서 시장기능 위주로 그리고 민간, 지방자치단체, 정부간 파트너쉽을 강조하는 변화가 생기고 있습니다. 또한 부동산시장과 금융시장이 통합되는 경향의 변화가 이루어지면서 부동산기업의 자본시장에서의 주식 및 채권발행, 부동산시장과 부동산 금융시장의 통합을 가속화시키는 자산유통화가 이루어지고 있는 것입니다.

이와 같은 국내외의 경제․사회환경의 변화에 따라 정부는 21세기 토지정책의 기본목표를 ① 잘사는 균형국토, ② 자연과 조화를 유지하는 녹색국토, ③ 세계로 개발된 국토, ④ 민족이 화합하는 국토를 구축함에 두고 있습니다. 이와 같은 기본목표의 추진전략으로는 ① 개방형 통합국토, ② 지역별 경쟁력 강화, ③ 건강하고 쾌적한 국토환경의 조성, ④ 고속교통 및 고속정보망 구축, ⑤ 남북한 교류협력 기반 조성 등이 수립되어 있습니다.

 

일반적으로 사업가들은 ‘위기는 기회이다’ 또는 ‘변화는 기회이다’고 말하고 있습니다. 한국토지공사 역시 국내외의 경제․사회환경의 변화를 공사 고유업무의 범위를 확대하는 기회로 인식하여야 할 것입니다. 법적인 관점에서 변화는 곧 국가책무의 범위를 확대하는 것을 의미하기 때문입니다. 달리 말하면 정부가 토지정책의 기본목표를 실현하기 위해서는 어떤 형태로던 각종의 공공적 사업을 시행하거나 규제적 관여나 개입을 하여야 하기 때문입니다. 따라서 이와 같은 정부의 확장된 행정책무 중에서 법제적으로 한국토지공사의 업무로 해야할 성질의 것을 규명하고, 이를 법률적으로 보장받을 수 있도록 노력하여야 할 것입니다.

 

한국개발연구원의 토지공사의 역할에 대한 용역보고서(2000.11.)에 의하면, 한국토지공사의 역할로서 3-P원칙을 제시하고 있습니다. 즉, 오직 공공이익(Public Interests)을 위한 사업을 하고, 생산성(Productivity) 높은 기업이 되어야 하며, 동업자 위주(Partnership)의 사업을 집행하여야 할 것을 제안하고 있습니다. 이와 같은 제안은 법적 관점에서의 검토는 전혀 하지 아니하였기 때문에 문제가 있으며, 제안 그 자체도 내용적으로 상호 모순되고 있습니다. 한국토지공사가 오직 공공이익을 위한 사업을 하여야 한다고 하면서, 생산성이 높은 기업이 되어야 한다는 것은 한국토지공사의 공적 기능을 소홀히 하는 평가라 할 것입니다. 한국토지공사가 공적 기능을 수행함에 있어서는 공공적 필요가 있을 때에는 생산성의 높고 낮음에 관계없이 그 역할과 기능을 수행하여야 하는 것입니다. 또한 한국토지공사가 동업자 위주의 사업을 집행하여야 한다는 제안도 공사의 공적 기능을 소홀히 하는 것이라는 점에서 문제가 있다는 생각이 듭니다. 달리 말하면 한국토지공사는 시대적 상황변화에 따라 공사의 업무로 수행할 사업과 그러하지 아니한 사업을 엄격히 구분하는 등 업무의 한계를 설정할 필요가 있을 것입니다.

 

이와 같은 업무한계의 설정없이 개발조정자(Enabler)로서의 역할을 수행하는 경우 한국토지공사는 25년동안 쌓아온 택지개발전문기관 또는 보상전문기관 등의 전문기관으로서의 전문성에 상처를 입게 될 위험이 있다는 생각이 듭니다. 변화의 시대에 생존전략은 누구나가 공인하는 전문성을 확보함에 있다고 할 것입니다.

 

앞에서 언급한, 정부의 토지정책의 기본목표는 사실 추상적 미사여구에 불과하다는 생각이 듭니다. 기본목표의 실현을 위한 전제가 결여되고 있기 때문입니다. 그 전제는 다른 것이 아니라 국토의 개발․관리에 대한 종합적 통제시스템이라 할 수 있고, 이는 국․공유지를 포함한 토지의 관리 및 비축을 통해서 가능하게 됩니다. 한국토지공사는 이미 토지의 관리 및 비축업무 전문기관으로서의 노하우를 축적하고 있기 때문에 국․공유지에 대한 관리권을 확보한다면, 토지관련 여러 공기업 중에서 가장 적임의 전문기관으로서 입지를 구축할 수 있게 될 것입니다. 이와 같이 한국토지공사가 정부의 토지정책 실현과 관련하여 중추적인 역할을 수행할 수 있게 된다면, 정부의 추상적 기본목표가 구체적으로 실현될 수 있게 될 것입니다. 사실 정부의 토지정책은 정권의 정치적 이해에 따라 변천을 거듭해 왔으며, 정책담당공무원 역시 순환보직의 원칙상 토지정책을 알만하면 전보되기 때문에 ‘토지정책 전문가’를 배출하지 못하고 있습니다. 오늘날의 행정국가에 있어 토지정책의 주도권은 공무원들이 가지고 있으나, 이들의 전문성이 확보되지 못한다면, 토지정책 역시 전문성을 결여할 수 밖에 없게 될 것입니다. 그런데 토지자원은 유한하며, 인위적으로 늘리 수도 없는 부증성의 특성을 가지고 있고, 한번 훼손되면 원상회복도 불가능함은 물론 우리 당대 뿐만 아니라 우리의 후손들에게도 물려 주어야 할 자원이기 때문에 철학을 가지고 지혜롭게 개발․관리하여야 할 것입니다. 따라서 그 어떤 분야보다도 전문성이 요구되는 영역이라 할 것입니다. 토지정책분야의 전문가라면 최소한 전 국토의 개발․관리 현황을 바둑판을 내려 보듯이 볼 수 있는 식견과 안목을 가지고 있어야 할 것입니다. 변화의 시대이기 때문에 그 변화의 흐름에 지혜롭게 대처하는 능력을 가진 토지전문가 또는 토지전문기관이 그 어느 때보다 필요하다 할 것입니다. 이러한 점에서 한국토지공사는 변화의 시대를 대비하여 그 진로와 좌표를 바르게 설정하여야 할 것입니다.

대한국토․도시계획학회의 ‘21세기국토및토지정책과 연계한 한국토지공사의 역할’(2000.10.)이라는 보고서는 한국토지공사의 공적 기능 확대방안으로 ① 지역균형개발의 실행주체로서의 한국토지공사, ② 사업조정자로서의 한국토지공사의 역할, ③ 민간참여를 유도하고 지원하는 조정자로서의 역할 등을 제시하고 있습니다. 이와 같은 제안의 당부에 대해서는 이 자리에서 평가하고 비판하지 않겠습니다. 하지만, 저는 한국토지공사가 앞에서 말씀드린 국토의 개발․관리의 통제시스템 내에서 중추적 역할을 해야 한다고 주장하고 있습니다. 이와 같은 중추적 역할의 구체적 내용에 대해서는 한국토지공사가 듣기를 원한다면 다른 기회에 말씀드리도록 하겠습니다.

한가지 분명한 것은 한국토지공사가 중추적 역할과 공적 기능을 수행하여야 한다는 당위성에 대한 위정자나 정치권 및 언론의 공감대 형성이 선행되어야 한다는 점입니다. 한국토지공사 임직원 모두의 국토에 대한 애정, 철학 그리고 사명감 그리고 국토의 개발․관리에 대한 전문성이 높게 평가되어야 할 것입니다.

한국토지공사의 바른 진로와 좌표의 설정은 우리 후손들의 희망일 것입니다. 재미없는 저의 특강을 끝까지 경청해 주신 임직원 여러분들에게 감사드립니다. 감사합니다.

 

2000. 2. 1.