인•허가법률전문가의 시대가 오는가?

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1,041   2016.04.01 10:10

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<포커스 에세이>

 

허가법률전문가의 시대가 오는가?

 

석종현(사단법인 한국토지공법학회 회장)

 

현대사회가 고도화되면서 전문영역의 결합에 의한 통합적인 서비스가 필요한 지식기반 사회로 발전됨에 따라 각자의 전문역영역을 구축하면서도 다른 영역에 대한 지식과 이해를 전제로 하는 유기적 연구와 접근이 필수적인 상황이 되었고, 특히 부동산산업에 있어서는 실무와 법현실을 유기적이고 체계적으로 공부한 인허가법률전문가 요청되고 있다. 부동산개발의 경우 개발학적 관점에서 접근이 가능하지만, 그것은 다시 법률문제, 부동산금융문제, 회계문제, 행정청의 인허가 문제, 인지니어링 문제 등 유기적 복합적으로 관련되는 초전문적 문제로 닥아 오기 마련이다. 이와 같은 문제에 대응하기 위해서는 각 분야의 전문가들의 협동 내지 네크워크화를 통해서 극복해 낼 수 있는데, 이는 또한 연구와 접근방법에 있어 관련된 다양한 전문영역을 유기적으로 체계화시켜 실무와 접목하는 접근이 중요하다.

사실 허가법률전문가라는 용어는 매우 생소한 개념이며 그에 대한 국가의 공인 자격제도가 있는 것은 아니다. 변호사라고 해서 쉽게 접근할 수 있는 것도 아니다. 변호사가 전문영역의 하나로 인허가 법률전문 변호사를 내세울수 있으나, 그와 같은 전문영역이 형성되어 있는 것도 아니다. 인허가 신청을 위한 대리행위는 변호사의 업무영역에 속하지만, 이를 인식하고 있는 변호사도 거의 없고, 수요자 입장에서도 인허가행위를 변호사의 업무로 보고 변호사에게 신청행위를 하도록 하는 경우도 없다. 수요자가 직접 인허가 신청인이 되어 직접 민원처리를 하는 경우를 제외하고, 3, 예컨대 건축사 또는 컨설팅 업자에게 대리업무를 하도록 하는 경우 변호사법 위반이 되지만, 이를 인식하는 경우는 많지 않다.

인허가의 경우에도 사후적으로 소송실무에서도 위법한 인허가 처분에 대한 쟁송취소의 문제가 되지만, 여기서 말하는 인허가 법률의 문제는 행정관청에 대한 인허가 신청절차와 관련된 행정과정에서의 법률문제이기 때문에 인허가 관련 법제도나 규제제도에 대한 전문지식이 중요하다. 이러한 점에서 허가법률전문가라 함은 인허가에 관한 법제도와 법실무를 이해하고, 인허가 신청 등 법률실무를 수행할 능력을 가진 법률전문가를 말한다고 할 수 있다.

적법한 인허가 신청을 하기 위해서는 먼저 행정법이론상 인허가 법리를 숙지하고 있어야 하며, 인허가 관련 법체계, , 일반법, 특별법 등의 법령과 자치법령, 그리고 인허가 기준 등 행정내부지침, 인허가 관련 질의회시의 내용 등을 숙지하여야 한다. 문제는 특별법의 남발로 인해 법률간의 충돌이 많은 복잡한 법률체계이고, 인허가권의 행사는 지방자치단체가 행사하는 것이 보통이지만, 근거 법률의 제정이나 개정은 중앙부처가 주도하기 때문에 인허가 현장에서 제기되는 현실적 법률문제들이 입법에 제대로 반영되지 못하는 경우가 많다.

허가권의 행사는 인허가관청의 구체적인 법집행이기 때문에 법조문의 해석이 매우 중요한데, 규범의 추상성 때문에 행정기관의 자의적 해석과 판단이 개입될 여지가 매우 크다. 게다가 실질적인 규제의 근거가 되는 고시나 지침, 행정계획 등의 숨어 있는 규제가 인허가를 어렵게 하는 것이 현실이다. 특히 법조문의 해석과 관련하여 의문이 생기면, 상급기관의 유권해석을 통해 해결하는 것이 보통이지만, 그 유권해석 내지 행정해석은 해당 공무원들의 책임회피를 위한 수단으로 남용되는 경우가 많아 의문에 대한 구체적 답변을 찾을 수 없는 것이 보통이며, 중앙행정기관과 지방행정기관간에 핑퐁 게임을 하는 것이 보통이기 때문에 인허가를 받고자 하는 민원인에게 도움이 되지 않는 것이 보통이다. 그럼에도 행정현장에서 공무원들은 당해 사안의 근거법률보다는 지침과 고시 및 질의회시에 우선적 가치를 두는 것이 보통이며, 이러한 행정관행 때문에 법률에 의한 행정이 지침에 의한 행정으로 대체되어 헌법상 가치인 법치주의가 형해화(形骸化)되는 문제가 생기고 있는 실정이다.

특히 인허가의 근거법률에서는 동일 또눈 유사 사안에 관하여는 다른 법률들에 의한 인허가를 의제(擬制)하도록 하는 것이 보통이며, 이와 같은 의제조항들은 규범체계에 혼란을 야기하는 원인이 되고 있는 실정이다. 예를 들면 공장설립허가를 받으려면 공장설립법에 의한 허가만 받으면 되는 것이 아니라 건축법에 의한 건축허가, 환경 관련 법률에 의한 각종 배출 및 방지시설의 설치허가, 농지법과 산림법에 의한 농지나 산지전용허가, 국토계획법에 의한 개발행위허가 등 각 개별법에 의한 인허가를 모두 받아야 하는 것이다. 이 경우 공장설립법에 의한 허가요건을 모두 갖춘 경우에도 다른 개별법에서 규정한 요건을 충족하지 못하게 되면, 공장설립허가를 받을 수 없게 되는 것이다. 법률상의 의제는 각 개별법에 인허가 심의를 종합적으로 한번에 한다는 것을 의미하는 것이지, 다른 개별법에 의한 인허가사항에 대한 규제를 면제하거나 완화해 주는 것이 아니다. 부동산 개발관련 인허가의 경우, 모든 토지는 용도지역의 지정대상이고, 용도지역별로 건축물의 용도, 규모, 설치시설, 용적율 및 건폐율 등의 규제가 다르며, 군의 조례에 위임해 정하는 것이 일반적이다.

이와 같은 인허가 관련법 체계와 실무를 제대로 숙지한 인허가 법률전문가가 필요한 시대이며, 특히 변호사들의 각별한 관심이 필요하다고 본다. 필자는 20093월부터 단국대 행정법무대학원에 인허가법률전문가 특별과정을 국내 대학에서는 최초로 개설하여 지금까지 7기의 과정을 마쳐 약 250여명의 전문가를 배출하였다.

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