교수들의 국정참여 당위론?

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교수들의 국정참여 당위론?

 

석종현(단국대 명예교수, (사)한국토지공법학회 회장)

 

 

존경하는 희망사다리 교수연구회 발기인 여러분, 준비위원장 김현태 전 창원대학교 총장님 그리고 발기인 대회를 축하하고 격려하기 위해 참석해 주신 한화갑 동서협력재단 이사장님, 한경남 나라전략연구소 이사징님 등 내외 귀빈 여러분!

 

이 뜻깊은 자리에 기조연설을 하게 되어 매우 영광스럽게 생각합니다. 저 역시 법학교수로 봉직하다가 퇴직한 후 정치판에 발을 담그고 있는 입장이기 때문에 오늘 발기 모임의 뜻과 의미를 누구보다 잘 이해하고 있습니다.

 

김현태 준비위원장께서 저에게 기조연설을 부탁하신 것은 법학교수로서 저의 특이한 경력 때문이라고 생깍하며, 저의 경험이 반면교사가 되리라 생각하였기 때문인 것으로 짐작하고 있습니다.

 

사실 저는 이미 1997년에 당시 꼬마민주당 조순 대통령후보의 행정특보로 정치와인연을 맺은바 있으며, 이후 꼬마민주당은 한나라당과 합당함으로써 본의하니게 제17대 대선에서 이회장 후보와 한나라당을 도와 대선정국에 참여하였습니다.

 

제17대 대선에서 이회장 후보는 낙선하였고, 이후 한나라당은 페닉상태에 빠져 무기력한 정당의 모습을 보였습니다. 당시 민주주의와 정당정치의 발전과 국가의 발전을 위해서는 건전한 야당, 한나라당이 필요하다는 생각을 가지고 있었습니다. 그래서 ‘한나라당을 살리는 정책방안’을 만들어 1998년 당시 사무총장에게 제안하였고, 그 방안을 높이 산 사무총장이 재단법인 여의도연구소 소장의 직을 맡아 도와 달라고 요청하였습니다.

 

법학자로서 정당의 씽크탱크인 연구소의 소장을 맡는 것에 대하여 고심을 하였지만, 정당의 연구기관이라는 점과 소장의 직책을 수행하는 것은 ‘연구의 연장선’으로 생각하였기 때문에 소장의 직을 수락하였습니다. 당시에 저는 소장의 직을 수행하는 것 그 자체가 정치라는 생각을 전혀 하지 않았으며, 오로지 강건한 야당의 존재만이 좌파적 정권을 제대로 견제하고, 민주정치의 발전과 국가발전을 위해 필요하다는 생각을 하였습니다.

 

10여개월의 짧은 재임기간이지만, 서울시장 선거, 4번의 국회의원 보궐선거, 경기도지사 선거 등을 치루면서 정책지원과 선거전략 등을 제공하였습니다. 당시 현 박근혜 대통령은 보궐선거에서 당선되었고, 당선자 축하장에서 뵙고 인연을 맺게 되었습니다.

당시에 교수의 직과 연구소 소장의 직을 겸직하고 있었으나, 학교측은 양단간에 택일하라는 은근한 압력을 가하여 학교에 사표를 낼 것인지 아니면 소장의 직을 사퇴할 것인지에 대해 많은 고민을 하였지만, 결국은 교수의 직을 더 명예롭게 생각하고 소장의 직을 사퇴하였습니다.

 

저는 전공이 행정법이고, 한국공법학회 회원이었기 때문에, 성공적인 학자 경력을 바탕으로 학회 회장이 되어 공법학 발전을 견인하는 것이 여의도에 남아 국회의원이 되는 것 보다 훨씬 더 가치있고, 명예로운 것으로 생각하였습니다. 제가 생각했었던 회장의 꿈은 2001년 직선의 회장 선거에서 당선됨으로써 이루어 내게 되었습니다.

노무현대통령 탄핵정국때에는 MBC100분 토론에 탄핵찬성 페널로 출연하기도 하였으며, 이후 저의 개인홈페이지가 마비될 정도로 많은 비난과 비판을 받기도 했었습니다. 이후 노무현 정권의 제재를 겁내 한나라당을 탈당하고, 조용히 숨어 지내기도 하였습니다.

 

지난 18대 총선때에는 친박연대 비례대표 후보로 출마했으나, 당선되지 못하였고, 친박연대 정책위의장 및 최고위원으로 정치활동을 하다가 2010년 지방선거를 앞두고, 탈당하여 정당 미래연합을 창당하고, 미래연합 서울특별시장 후보로 출마하기도 하였습니다. 탈당의 동기는 친박연대의 공동대표 중 한 사람이 구속중이었는데, 언론에는 지방선거에 참여한다는 광고를 내고서도, 갑자기 한나라당(현, 새누리당)과 합당선언을 해 선거참여를 포기하였고, 이는 친박연대의 공천을 받아 지방선거에 출마하고자 했었던 수천명의 후보자들에게 출마기회를 박탈하는 것이 었습니다.

4년동안 지방선거 준비를 하였던 후보자들에게 출마기회를 주기 위해서는 새로운 창당이 필요하다는 판단을 하게 되었습니다.

 

정당 창당은 내가 창당준비위원장으로 주도하였기 때문에 당연히 당 대표가 되는 것이 원칙이나, 모 4선 출신 의원이 대표직을 맡겠다고 고집하여 결국은 밥상을 차려 전직 국회의원에게 넘겨 주는 꼴이 되고 말았습니다.

 

창당의 결단과 추친도 하지 못하면서 창당이 구체화되니 대표직을 맡아 사실상 당권을 빼앗아 가는 것이 4선 의원의 정치력인 것을 알게 되어 큰 실망을 하게 되었으며, 교수 출신이 지닌 순수성은 정치인에게 이용당하고 말았습니다.

 

지난 제19대 총선 때에는 미래연합의 당대표라는 사람은 탈당하고 새누리당에 공천신청을 함으로써 정치무책임의 극치로 보여 이에 환멸을 느껴 저도 제가 만들었던 당을 탈당하고, 새누리당에 복당하였고, 지난 제18대 대통령선거 때에는 박근혜 후보 대외협력특보로서 대선에 간여하게 되었습니다.

 

여러분들은 지난 제18대 대선때 ‘나라사랑 국민행복실천 교수모임’의 이름으로 ‘국가위기 극복과 국민행복을 위한 박근혜 대통령 후보 지지선언’을 통해 대한민국이 나아가야 할 방향을 대내외에 선언하였고, 저 역시 박근혜후보 대외협력특보로서 그리고 새누리당 선대위 직능본부 미래행복특별대책위원회 위원장으로 박근혜 대통령 만들기에 올인하였고, 그래서 우리는 그 꿈을 이루어 냈습니다.

박근혜 대통령의 당선은 국가안보와 경제안정, 국민대화합이라는 시대적 과제를 완수해야 한다는 성숙한 국민의식의 승리였으며, 박근혜 정부의 출범으로 우리나라가 진정한 선진국으로 도약할 기회를 맞이 했다는 희망을 가지게 되었습니다.

 

희망사다리 교수연구회 발기취지문에 ‘박근혜 정부가 한반도 평화와 국민대통합의 반석 위에 국민 모두가 행복한 나라를 만들기 위해서는 국정 전반에 대해 전문적인 식견을 갖춘 교수들의 적극적인 참여가 필요하며, 교수들이 국정 여러 분야에서 각자의 전문지식을 바탕으로 국가발전의 비전을 제시하고 추친동력을 마련하는 것은 지식인으로서, 또 우리 사회의 일원으로서 마땅한 의무라는 점을 지적하고 있습니다.

또 희망사다리 교수연구회는 중도적 국민통합의 리더쉽을 바탕으로 민생 안정과 지속적 경제발전 방안을 모색하고, 남북 평화통일을 위한 합리적인 프로세스를 비롯해 미래한국의 비전을 실현하기 위한 방안을 제시하는 데 앞장 설 것이라는 각오를 밝히고 있습니다.

 

저 역시 교수들의 적극적인 국정 참여의 필요성에 대해서는 찬성하는 입장입니다. 역대 정부에서 많은 교수들이 장관으로 발탁되어 국정에 참여한 것을 우리는 잘 알고 있으며, 특히 YS 정권 이후 교수 출신 장관은 50명 이상이며, 박근혜 정부에서도 수석비서관 또는 장관으로 교수 출신들이 국정에 참여하고 있습니다.

 

이와 같은 교수 출신 장관들에 대해서는 한때 정통성이 부족하고 이른바 ‘가방끈’이 짧았던 군사정부의 약점을 보완하려는 의도에서 시작된 ‘교수 출신 장관’의 역사는 오히려 문민정부 이후 그 정도를 더해왔으며, 심지어 “교수 출신은 당연히 장관급으로 가야 한다”는 고정관념까지 생겼을 정도라는 비판이 제기되기도 했습니다. 교수 출신 장관 중엔 능력을 인정받은 경우도 있지만, 그 사례는 손에 꼽을 정도이며, 오히려 불명예 퇴진한 경우가 많았고, 취임 직후 낙마해 정권에 부담을 준 경우도 많았다는 비판을 받기도 했습니다. 사회적으로는 이른바 정치권에 줄을 대는 속칭 ‘폴리페서(polifessor)’ 문제가 부각되기도 했습니다.

 

이에 대해 전문가들은 정당 정치가 일천하고 대학의 역사도 그리 길지 않은 한국에서 정치권력과 학자의 관계가 왜곡돼 있는 것이 폴리페서를 양산하고 있다는 분석을 내 놓고 있으며, 교수를 국정 운영의 구색 맞추기용으로 이용하려는 권력과 신분 상승을 꾀하는 폴리페서의 ‘부적절한 공생’이 이루어진 결과라고 평가하기도 하였습니다.

 

한편 국회의원으로 국정에 참여한 교수 출신 정치인도 여러명 있습니다. 지난 2012년 제19대 국회의원 선거 결과 총 15명(새누리 12명·민주통합 3명… 지역구 6명에 비례대표는 9명 )의 현직교수가 국회의원으로 당선되었습니다. 모두 초임으로 지역구 의원은 6명, 비례대표는 9명입니다. 총 25명이 출마한 지난 총선에서 현직교수들은 60%의 당선률을 보였다.

새누리당은 지역구 의원 강석훈(성신여대·경제학과), 문대성(동아대·태권도학과), 박성호(창원대·국제무역학과), 박인숙(울산대·소아과), 이종훈(명지대·경영학과) 교수가 당선됐고 비례대표는 김현숙(숭실대·경제학과), 민현주(경기대·직업학과), 신경림(이화여대·간호과학부), 신의진(연세대·정신과), 안종범(성균관대·경제학부), 이만우(고려대·경제학과), 이에리사(용인대·사회체육과) 교수가 올랐다. 민주통합당은 지역구 박혜자(호남대·행정학과) 교수와 비례대표로 나선 김용익(서울대·의료관리학교실), 홍종학(가천대·경제학과) 교수가 국회에 입성하였습니다.

새누리당은 12명의 교수가 초선 의원에 당선됐다. 반면 민주통합당은 지역구1명, 비례대표 2명 총 3명이 현직교수 출신이었습니다.

 

당선자의 47%가 넘는 9명이 경제·경영학계열 전공자였습니다. 새누리당은 선거 전 당선이 유력했던 경제학 전공 비례대표 후보들이 모두 당선됐습니다. 지난 대선에서 이명박 대통령 후보 캠프의 재정분야 자문을 맡았던 이만우 교수와 새누리당 박근혜 비대위원장을 도와 ‘줄푸세 공약’을 주도한 안종범 교수, 공기업 민영화와 법인세 감세론자인 조세전문가 김현숙 교수가 금뱃지를 달았으며, 지역구 의원 중에는 맞춤형 복지를 강조해 온 강석훈 교수도 당선됐습니다.

 

지역구 후보로 경제전문가를 내지 않은 민주통합당은 홍종학 교수만이 비례대표로 당선됐었습니다. 새누리당 당선자 중 경제학 전공자가 4명인 반면 민주통합당은 1명에 그쳐 “경제전문가가 부족하다”는 지적을 받았습니다.

 

의·약학 전공자도 당선자의 21%에 해당하는 4명이 당선됐다. 故노무현 대통령의 보건복지 공약을 만들고 보건복지부 장관으로 거론됐던 김용익 서울대 교수는 민주통합당 비례대표로 국회에 들어선다. 김 교수는 민주통합당이 내건 복지정책의 핵심인 무상의료를 들고 국회에 입성하였습니다.

 

한편 새누리당 지역구 이군현(중앙대·교육대학원) 교수와 민주통합당 지역구 강창일(배재대·일본학과), 안민석(중앙대·스포츠과학부) 교수는 17대부터 당선된 3선의원이 됐다. 새누리당 지역구 나성린(한양대·경제금융학부) 교수는 2선에 성공했습니다.

 

희망사다리 교수연구회가 말하는 교수들의 국정참여에서 “국정”의 개념과 범위가 추상적이지만, 원칙적으로는 공직을 맡아 참여하는 방법을 의미할 것이며, 보통은 행정기관의 고위직, 특히 장관 등으로 발탁되어 해당 부처의 행정업무를 집행하고 총괄하는 지위를 가지는 것으로 생각해 보았습니다. 그러나 삼권분립제도를 규정한 현행 헌법하에서 국가책무(국정)는 행정부, 사법부, 입법부가 나누어 수행하기 때문에 교수가 국회의원이 되어 입법권을 행사하는 헌법기관의 지위를 가지는 것도 국정에 참여하는 것이라 할 수 있습니다.

 

여기서 교수들의 국정참여를 장관 발탁이나 국회의원이 되는 것이라고 이해하는 것은 잘못된 인식이라고 생각합니다. 새 정부의 출범때마다 교수 출신 장관 발탁이 언론의 집중 조명을 받기 때문에 교수들의 국정 참여가 마치 장관 발탁인 것처럼 곡해되고 있지만, 실제로 교수들은 각자의 전문영역 분야와 관련하여 중앙행정기관 또는 지방행정기관이 운영하는 각종의 위원회나 자문위원회에 위원으로서의 활동이나 국책연구기관의 기관장으로 발탁되어 해당 분야의 국정에 현실적으로 참여해 왔고, 참여하고 있습니다.

 

국책연구기관에서 연구위원으로 활동하던 연구위원들이 그 경력을 바탕으로 대학교수가 되는 경우에 이들은 실무도 아는 교수로 대접을 받는 것이 보통이며, 이들은 각자 출신 연구기관과 유기적 관계를 유지하고 있으며, 연구기관의 연구업무는 그 기관을 설치하거나 감독하는 중앙행정기관 또는 지방행정기관이기 때문에 관계유지 또는 자문 등 협력하는 그 자체로도 국정에 참여하고 있는 것이라 할 것입니다.

 

교수 중에서 소속 대학의 총장이 되어 학사행정을 총괄하는 행정업무를 수행하면 그 교육행정업무가 바로 국정의 일부이기 때문에 국정에 참여하는 것이 되며, 이를 비난하는 경우를 찾아 보기는 어렵습니다

교수들이 연구하는 전문분야의 학문영역의 실천현장이 바로 국정이기 때문에 교수들의 전문지식을 국정에 반영하고 활용하는 것은 국정발전을 위해 불가피한 것이라 할 수 있습니다.

 

또한 교수들은 행정기관으로부터 연구용역을 수탁하여 제도개선을 위한 정책제안을 하고, 그 제안된 정책이 채택되고 제도화되는 경우에 해당 분야의 국정에 직접적이거나 간접적으로 참여하고 있는 것입니다.

 

교수들이 국정운영에서 생긴 문제점을 분석하고, 그 개선방안이나 비판적 의견을 담은 칼럼을 언론에 기고하여 국정이 바르게 운영되도록 여론형성을 하는 것도 간접적인 국정참여의 방법이라 할 것입니다.

 

미국의 경우 학자들이 현실 세계에서 자신의 뜻을 펴겠다는 ‘정책형 지식인’과 연구 및 강의에만 몰두하는 ‘학문형 지식인’으로 나뉘고 있습니다.. 정책형 지식인은 아예 워싱턴 주변의 싱크탱크에서 공개적으로 활동하며 정부나 정당에 정책 조언을 하고 이를 통해 행정부 관료들과 인적 네트워크를 구축한 뒤 정부의 과장이나 국장 등 중간 간부로 실무 경험을 쌓아 가면서 장관 보좌관이나 차관보, 차관 등 단계적으로 승진해 나가는 과정을 거치고 있습니다. 학자들을 정책형 지식인과 학문형 지식인으로 나뉘는 미국의 경우를 예시하는 입장은 우리 나라에서 교수들의 장관 발탁 등에 의한 국정참여를 이른바 폴리페서로 매도하여 비판하는 경우에 그 비유적 논거로 제시하고 있다는 생각이 듭니다.

 

교수들의 국정참여의 방법을 다양하게 이해하는 저의 입장에서 보면, 미국식의 2분법적 이해는 현실을 직시하지 못한 것이라는 생각이 듭니다. 국정 역시 분야별 학문의 현장을 의미하기 때문입니다. 학문은 국가운영과 사회통합을 위한 소프트웨어 기능을 수행하는 것으로 보아야 하기 때문입니다.

 

오늘날 사회현상은 급변하는 것이 일반적인 경향이고, 나아가 분야별로 전문화되는 경향에 있음을 부인하기 어려울 것입니다. 그래서 전문성을 지닌 전문가들이 필요하다는 점을 긍정하는 것이 사회적 분위기입니다. 최근에 박근혜 정부의 공직자 인선에서 해당 분야의 전문성을 강조하고 있는 것도 같은 맥락일 것입니다.

 

그런데 문제는 그 전문성의 판단에 있어서 공직경험을 그 우위에 두고 있다는 점입니다. 공기업 인사에 있어 관료출신들이 그 전문성을 인정받아 기관장으로 발탁되는 경우가 대부분인데, 이는 공직자 전관예우에 따른 부처이기주의일 뿐입니다. 개혁되어야 할 아주 나쁜 관행적 전관예우일 뿐입니다.

 

전관예우의 문제는 판사나 검사 출신 변호사들이 재판에서 예우받는 경우와 관련해서 생긴 말이지만, 요즘에는 행정관료 출신의 경우에도 판사나 검사 못지 않게 전관예우를 받고 있으며, 그 단적인 예가 산하 공기관의 임직원에 중앙행정기관의 전직 관료 출신들이 임명되는 경우라 할 것입니다.

 

저는 얼마전에 한국토지주택공사 사장에 응모하였습니다. 저는 행정법학자이면서도 토지공법(土地公法)에 각별한 관심을 가지고 연구를 하였을 뿐만 아니라 토지공법학회를 창립하여 그 회장의 직을 맡고 있으며, 토지공법학회는 토지공법 분야의 주요 쟁점에 대하여 수많은 학술대회를 개최하였고, 한국토지공사로부터 많은 연구용역을 수탁하여 그 실무에 대해서도 전문지식을 가지고 있지만, 언론에서는 전문성이 부족하다는 평가를 하기도 하였으나, 우여곡절 끝에 서류심사를 통과하고 최종 4배수에 들어 갔지만, 결국에는 관료 출신 2명이 2배수로 선정되고 관료 출신이 사장에 임명되었습니다. 학자로서의 전문성은 인정받지 못하는 분위기 였음을 알 수 있었습니다.

 

사실 전문성이 가장 강하게 요구되는 경우는 입법분야이지만, 현행 선거제도하에서 전문지식을 가진 전문가가 지역구 국회의원 선거에서 선출되기는 매우 어렵습니다. 그래서 전문가들의 국회진출이 가능하도록 비례대표선거제가 제도화되어 있으나, 그것마저 정당이 제도의 취지를 살리지 못하고 정치적으로만 운영하고 있는 실정이기 때문에 전문가의 국회진출은 사실상 봉쇄되는 것이 현실입니다

이래서 시대적 요구는 전문가를 필요로 하지만, 실제로는 전문성을 지닌 전문가들은 사회적으로 인정받지 못하는 모순에 빠져 있어 문제라 할 수 있습니다.

 

교수들의 국정참여에 대하여 이런 저런 말씀을 드린 것은 저에게 전달된 발기취지문에 그런 내용이 언급되어 있었기 때문이었으나, 수정된 발기취지문에는 교수들이 모여 사회적 과제, 예컨대 양극화로 치닫고 잇는 빈부격차, 집단 이기주의와 세대간의 갈등, 이념간의 갈등, 지역간의 갈등 등을 해결하는데 나서야 한다는데 뜻을 함께 하는 것으로 변경되었습니다. 그리고 희망사다리는 사회 양극화 과정에서 소외된 계층에 희망을 주고 분열의 틈새를 메워서 이어 줄 것이며, 국민 대통합과 경제정의, 경제민주화라는 시대적 소명을 이루는 도구가 될 것이다라고 하고 있습니다.

 

저 역시 수정된 발기취지문의 내용을 타당한 것으로 보지만, 그 구체적인 방법론이

제시되지 않고 있어 문제가 있다는 생각입니다. 사회적 과제의 해결은 정부와 정치권이 책임을 져야 하는 것이 원칙입니다. 우리 교수들은 문제제기와 해법의 제시, 정책의 제안 등을 통해 사회적 과제의 해결에 간접적으로 간여할 수 있을 뿐이라는 점에 유의할 필요가 있다는 생각입니다.

 

사회적 과제를 해결하기 위해서는 나름데로의 권력 내지 힘이 수반되어야 하는데, 교수들은 그와 같은 권력을 가지고 있지 않습니다. 교수연구회가 투쟁일변도의 시민단체처럼 사회적 과제의 해결을 위해 전방위적으로 나서기는 어려울 것입니다.

 

교수들, 지식인들이 사회적 과제에 문제의식을 가지는 것은 우리 사회가 건강하다는 것을 의미하기 때문에 매우 희망적인 일입니다. 그러나 현실의 벽은 너무 견고하기 때문에 이를 극복하는 것은 쉬운 일이 아닙니다.

 

그래서 문제의식을 지닌 희망사다리 교수연구회 회원들이 각자의 전공분야의 영역에서 다양한 형태의 국정참여의 길을 모색할 필요가 있다는 생각이 듭니다. 박근혜 정부에서 장차관으로 발탁되거나 공공기관의 기관장으로 진출하거나 차기 총선에서 지역구 또는 비례대표로 국회에 진출하는 회원이 많았으면 좋겠습니다.

 

저는 순진하게도 법적 정의관을 가진 법학도들이 권력을 가지면, 정의로운 사회를 만들어 낼 줄 알았습니다. 서울법대 출신이고 판사출신인 이회장, 이한동 같은 분이 국회의원, 야당의 대표 또는 국무총리로서 권력을 가지면 세상이 달라 질 것으로 생각했습니다. 법률가 출신이 30여명 이상이 현재에도 국회의원으로 활동하고 있지만, 세상은 달라지지 않았으며, 않고 있습니다.

 

우리는 거대한 보이지 않은 기득세력의 장벽의 실체가 있음을 알아야 합니다. 정치권력, 행정권력, 언론권력, 방송권력, 시민사회권력 등이 나름의 정당성을 가지고 국가와 사회를 지배하고 있습니다. 이와 같은 지배구조의 틀을 극복하는 방안을 찾는 것이 희망사다리 교수 연구회의 과제라는 점을 말씀드리고자 합니다.

 

결론적으로 교수연구회의 발기취지를 현실적으로 실천하기 위해서는 취지를 함께하는 교수회원들이 전국의 모든 대학과 전공을 망라하여 최소한 2000여명 이상이 되도록 임원진이 노력하여 주실 것을 당부 드립니다. 의식있는 교수 회원 여러분들이 대한민국의 희망이라고 생각하며 결론에 갈음합니다. 감사합니다.

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