칼럼 및 논단

[시론]

토공․주공통합정책 문제있다.

석종현(石琮顯) 교수(단국대부설 법학연구소장)

사단법인 한국토지공법학회장

필자는 법학교수로서 공기업법론을 강의하면서도, 현실적으로 운영되는 공기업에 관하여 별로 관심을 가지지 않았다. 공기업에 대한 인식 역시 낙하산인사, 방만한 경영 등 부정적 생각을 가지고 있었다. 대부분의 국민들 역시 필자와 같은 생각이라고 본다. 이와 같은 인식과 상식에 비추어 보면 정부의 공공부문개혁정책과 관련하여 진행되고 있는 토공과 주공의 통합정책은 적절하다고 평가할 수도 있다. 이러한 시각 때문에 정부는 1998년 9월 공기업경영혁신계획에서 2001년 토공․주공의 공적 기능 중심으로 통합한다는 결정이 나오게 되었고, 당시의 통합논거로는 토공․주공의 택지개발에 관한 기능중복을 조정하고, 택지개발과 주택건설의 일원화로 효율성을 제고하며, 아울러 이를 통해 공공부문 개혁에 관한 정부의지를 천명함에 있었다. 작금에는 토공․주공의 통합을 전제로 하는 방법론이 검토되고 있다. 그런데 정부의 통합정책은 처음부터 그 전제가 잘못된 것이었으나, 이를 지적하는 논의가 전혀 없었다. 참으로 이해하기 어려운 현실이다. 필자 역시 공기업제도와 관련된 정부정책에 대하여 별다른 관심을 표명하지 않았기 때문에 논의가 없었다는 점을 비판해서는 아니되겠지만, 이제 더 이상 방관해서 아니되겠기에 토공․주공의 물리적 통합을 반대하는 입장을 정하고, 나름데로 논리를 세워 학술대회에서 발표하는 등 공론화하기로 작정하였다.

필자가 통합을 반대하는 것은 공기업이 수행하는 ‘公的 機能’은 경영혁신계획의 대상이 아니며, 또한 공공부문 개혁에 관한 정부의지 천명의 희생이 되어서도 아니된다고 보기 때문이다. 더욱이 정책당국자는 물론 여론을 주도하는 언론마저도 ‘공적 기능’의 의미를 바르게 이해하지 못하고 있기 때문이다. 여기서 ‘공적 기능’은 바로 ‘국가의 기능’을 의미하는데, 그와 같은 국가의 기능은 우리의 헌법이 정해준 국가책무에 속하는 것이라는 점이다. 따라서 공적 기능은 처음부터 우리의 실정법질서로부터 부여된 것이며, 그것은 국가의 존속과 궤를 같이 하는 것이다. 그러므로 공기업의 통합 여부는 처음부터 국가의 책무나 기능등과 관련하여 검토되어야 할 공법학의 영역에 속하는 법적 문제인 것이다. 만약 토공과 주공 등의 공기업이 지금까지 수행한 ‘공적 기능’들이 오늘날에 와서 소멸된 경우라면 공기업폐지 여부를 논의하는 것이 논리상 타당하다. 그러나 통합정책긍정론자 그 누구도 ‘공적 기능’의 소멸을 인정하는 경우를 아직 볼 수가 없다. 그러니 공적 기능의 조정을 통한 양기관 통합이 추진되고 있는 것이다. 반대해석하면 토공과 주공이 수행해야할 공적 기능이 여전히 존속하고 있다는 것을 의미한다. 그러하다면 정부는 ‘어떻게’ 제도개선을 하는 것이 보다더 국익실현에 도움을 주게 되는 것인지 또는 공적 기능을 확대해야 하는지 아니면 보다 축소해야 하는지의 여부를 판단하는 것이 논리상 타당하다 할 것이다. 이러한 시각에서 보면 정부의 토공․주공 통합정책은 공공부문 개혁에 관한 정부의지실천이 지닌 상징성을 위한 것이라는 생각이 든다. 정부의 명분 때문에 공적 기능 수행에 문제가 생길 위험이 큰 통합정책을 강행하는 경우에 생길 부작용에 대한 정치적․법적 책임을 누가 질 것인가? 통합논거인 택지개발과 관련하여 토공과 주공의 기능이 중복된다는 것도 엄밀히 따지고 보면 사실과 다름을 금방 알 수 있다. 주공의 택지개발은 주공의 주기능 수행에 따르는 부수적인 업무로서 토공의 택지개발업무와는 근본적으로 차이가 있는 것이다. 더욱이 양기관이 통합되는 경우 자본금 13조원, 자산 27조8천원억, 직원 4800여명의 거대한 공기업이 되며, 부채는 20兆원에 달하게 된다. 부채 중 이자를 부담하는 부채가 10兆원이므로 연간 이자만도 1조원을 부담해야 하는데, 99년 토공의 영업이익은 5,011억원, 주공의 영업이익은 354억원이지만, 이와 같은 영업이익으로는 총부채의 이자도 감당하지 못하게 되는 것이다. 통합정책에 따른 통합공기업은 부채 및 부실자산 과다로 인해 경영 악화를 가중시키게 되며, 한마디로 거대한 부실공기업을 탄생시키게 되는 것이다. 미국, 일본 등 외국의 경우도 공기업통합정책이 모두 실패하였음은 주지의 일이다. 특히 토공의 경우 국가의 자원이며 공공재인 토지의 관리․개발․비축 등의 공적 기능은 영속적인 국가책무에 속하며, 동북아의 경제적․사회적․정치적 변화의 시대 그리고 남북통일시대를 대비해야 하는 21세기에 있어 오히려 그 중요성이 증대되고 있는 시점에 있는데, 양기관의 통합은 결국 시대에 역행하는 것이라 할 수 있다. 따라서 통합정책은 설득력이 없으며, 필자는 토공․주공의 물리적 통합을 적극 반대하고 있다.