국유재산법상의 관리조직 및 관리작용의 개선방안

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1,540   2016.03.18 10:23

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[법치시론 제12호]

법치시론 제12호는 조태제교수(한양대)가 한국토지공법학회 제24회 학술대회(2001.3.2.)에서 발표한 발제논문이며, 동학도들과의 정보공유를 위한 자료로 제공하기 위해 공개하는 것임.

 

 

 

 

 

[제2주제]

 

 

국유재산법상의 관리조직 및 관리작용의 개선방안

 

 

趙 太 濟(법학박사, 한양대학교 법과대학 교수)

 

 

I. 문제제기

 

1. 국유부동산의 개념과 종류

국유재산이란 국가가 소유하는 재산으로 이것에는 현금 외의 토지, 건물 등의 부동산, 선박, 자동차, 항공기 등의 동산, 매각대금, 대부금 등의 채권, 저작권, 특허권 등의 무체재산권, 지상권, 광업권 등의 용익물권 등 다양한 것이 있다(이를 광의의 국유재산이라 한다 : 예산회계법 제13조 제2항 참조). 그러나 일반적으로는 국유재산이란 광의의 국유재산 중 국유재산법 제3조에 규정되어 있는 재산(이를 협의의 국유재산이라 한다)을 말한다. 본 연구에서도 후자의 입장에 따라 국유부동산이란 부동산으로서 국가의 부담이나 기부의 채납 또는 법령이나 조약의 규정에 의하여 국유로 된 것으로 본다(국유재산법 제3조 제1항).

국유부동산은 국유재산의 구분과 종류에 따라서 그 용도에 따라 행정재산 보존재산 및 잡종재산으로 구분된다(국유재산법 제4조 제1항 참조). 행정재산이란 국가가 직접 그 사무용 사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 공용재산, 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 공공용재산 및 정부기업이 직접 그 사무용 사업용 또는 당해 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 기업용재산 등을 말한다(국유재산법 제4조 제2항). 보존재산은 법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말한다(국유재산법 제4조 제3항). 한편 잡종재산이란 행정재산 및 보존재산 이외의 모든 국유재산을 말한다.

 

2. 국유부동산의 현황과 기능

2000.1.1. 현재 국유부동산의 금액은 전체 국유재산금액 중의 60.2퍼센트를 차지하고 있다. 국유부동산은 면적으로는 토지가 15,721억제곱킬로미터이고 건물은 48억 제곱킬로미터에 이르고 있으며, 금액으로는 토지가 856,196억원이고 건물은 159,406억원에 달하고 있다. 1995.1.1.과 비교할 때 금액으로 토지는 5.9퍼센트, 건물은 95.8퍼센트의 증가를 보이고 있다. 이러한 국유부동산 특히 국유지가 가지는 기능은 다음과 같다. 국유부동산은 전통적으로 재정적 수입원으로서의 역할을 한다. 이러한 관점에서는 불필요한 국유부동산은 처분하여 필요한 재산취득에 기여할 수 있도록 할 필요가 있다. 국유부동산은 국민 또는 주민이 공유하는 공공재로서의 역할을 한다. 이 때문에 유지․보존업무에 대한 배려가 필요하다. 국유부동산은 미래를 대비하는 비축자원으로서의 역할을 한다. 그리고 국유부동산은 환경보호를 위한 환경재로서의 역할을 한다. 따라서 국유부동산의 매입을 확대하는 것도 중요하나 환경친화적인 이용을 위한 장기적인 대책이 필요하다.

 

3. 국유부동산의 관리제도

국유부동산의 관리란 일반적으로는 국유부동산을 취득하고 유지 보존하거나 또는 대부하는 등 운용하는 것을 말한다. 그러나 광의로는 매각, 교환, 양도, 신탁 등의 처분을 포함하는 의미로 사용할 수 있다. 여기서도 관리를 넓게 보아 양자를 합친 의미로 사용한다. 국유부동산 관리제도의 개선방안에 대한 검토에서 처분의 관념을 배제한 채 협의의 관리 관념만을 그 대상으로 삼기에는 어려운 점이 있기 때문이다. 잡종재산을 검토대상에서 제외하지 않는다면 관리제도의 개선방안은 필수적으로 처분에 관한 것도 포함하여야 할 것이다. 잡종재산에서는 처분의 관념이 중심을 이루고 있기 때문이다.

국유부동산의 관리는 주로 국유재산법에 의하여 행해지고 있다. 국유재산법은 광의의 국유재산의 관리 처분의 기본법인 예산회계법의 아래에서 주로 부동산회계의 분야를 담당하는 법률이다. 국유재산법은 국유재산을 보호하고 그 취득 유지 보존 및 운영 등 그 관리와 처분에 관하여 적용하는(국유재산법 제1조) 성질상 공물관리법이 아니라 재산관리법에 가깝다. 다른 분야에 대해서는 각각의 법률(현금에 대해서는 예산회계법, 물품관리에 대해서는 물품관리법, 채권관리에 대해서는 국가의채권관리등에관한법률)이 존재한다. 즉 국유재산법은 부동산을 중심으로 하는 협의의 국유재산의 관리 처분을 규율하는 기본법이다. 동법 제2조도 “국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다”고 규정하고 있다. 그러나 행정의 다양화, 복잡화에 상응하고 또한 사회경제적 정세의 추이에 따라 국유재산의 용도도 다양해지고 그 관리방식 등도 자연히 다르게 된다. 이 때문에 기본법인 국유재산법만으로는 모두를 규율하기는 어렵고 또한 예외적 규정을 마련하여 그 관리 처분의 적정을 기하는 것이 필요한 경우도 있다. 이들 특별법은 국유재산법에 우선하여 특정한 국유재산에 적용된다.

국유재산법의 존재에도 불구하고 국유부동산의 관리에는 많은 문제점이 나타나고 있다. 타인이 법적 근거없이 무단 점유하여 사용 수익하거나 가건물을 설치해 장기간 무단 사용하고 있는 사례, 국유부동산에 대한 이용관리방안의 수립이 미흡한 사례, 국유부동산을 유휴나대지 등의 미활용상태로 방치하고 있는 사례, 그 관리의 효율성이 떨어지는 사례, 관리부실로 행정업무의 효율성이 떨어지고 민원인의 불편을 초래하는 사례 등이 그것이다. 한편 국유부동산을 둘러싼 정세에도 크다란 변화가 일고 있다. 국가재정은 재정적자가 누적되고 있으며 국가사업을 민영화하는 등 작은 정부의 실현이 추진되고 있고 국민의 행정참여의 욕구에 따른 정보공개의 확대가 요청되고 있다. 또한 지가의 하락이 계속되어 부동산 시황도 호전되었다고 말할 수 없는 상황이며 물납재산이 급격히 늘어나고 있는 등 큰 변화가 생기고 있다. 이에 이러한 다양한 문제점이 발생하는 것을 고려하고 최근의 정세의 변화를 감안하면서 국유재산법에 관하여 조직법적인 측면과 작용법적 측면에서 접근하여 문제점 및 비효율의 원인을 분석하고 이를 극복하기 위한 제도적 방안을 모색해 보고자 한다.

 

II. 국유부동산 관리조직의 개선방안

 

1. 관리조직의 현황 및 문제점

 

(1) 현황 및 특징

1) 현황

국유부동산에 관한 사무의 총괄은 재정경제부장관(이하 "총괄청"이라 한다)이 행한다(국유재산법 제6조). 총괄청은 총괄에 관한 사무의 일부를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하거나 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인으로서 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다(국유재산법 제19조).

행정재산과 보존재산의 경우 총괄사무가 아닌 것은 그 소관에 따라 각 중앙관서의 장(이하 "관리청"이라 한다)이 관리한다(국유재산법 제6조). 관리청은 소속 공무원, 다른 관리청의 소속 공무원 또는 지방자치단체의 장이나 그 소속 공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다(국유재산법 제21조 제1항 내지 제4항). 또한 관리청은 관리를 위하여 필요한 경우에는 국가기관 외의 자에게 당해 재산의 관리를 위탁할 수 있다. 이 경우 당해 재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 당해 재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리를 위탁하여야 한다(국유재산법 제21조의2 제1항, 동법시행령 제21조).

잡종재산은 총괄청이 관리 처분한다. 다만 국유재산법시행령이 정하는 특별회계 또는 예산회계법 제7조의 규정에 의한 기금에 속하는 재산, 관리환․교환 또는 양여의 목적으로 용도를 폐지한 재산, 공항․항만 또는 공업단지내의 재산으로서 그 시설운영에 필요한 재산, 국유재산법 제30조의 규정에 의하여 용도폐지된 재산으로서 총괄청이 그 관리청으로 하여금 관리․처분하게 하도록 지정한 재산 등은 예외적으로 관리청이 관리 처분한다(국유재산법 제32조 제1항). 총괄청은 잡종재산을 보존재산으로 전환하여 관리할 수 있다(국유재산법 제32조 제2항). 총괄청은 총괄청이 관리 처분하는 잡종재산 및 보존재산 중 총괄청이 따로 지정하는 재산을 제외한 재산의 관리․처분에 관한 사무는 재산의 소재지를 관할하는 특별시장․광역시장 또는 도지사(이하 "시․도지사"라 한다)에게 위임한다. 시․도지사는 이를 시장 군수 구청장에게 재위임하고 있다. 잡종재산 중 관리청이 관리 처분하게 되는 재산은 행정재산의 경우와 마찬가지로 위임 또는 위탁할 수 있다. 국세물납으로 인하여 취득된 국유재산 중 총괄청이 따로 지정하는 재산, 국유재산법시행령 제60조의 규정에 의한 청산법인의 청산종결로 인하여 국가로 현물증여되는 재산, 기타 재산의 특성상 시․도지사가 직접 관리․처분하기 곤란하다고 인정하여 총괄청이 따로 지정하는 재산 등의 경우에는 한국자산관리공사 또는 한국토지공사에 관리․처분을 위탁할 수 있다(국유재산법 제32조 제3항, 동법시행령 제33조 제2항, 지방자치법 제95조 제2항).

2) 특징

국유부동산의 관리는 총괄청, 관리청, 지방자치단체 및 기타(한국토지공사, 한국자산관리공사)이 행하고 있다. 총괄업무를 제외하면 행정재산 및 보존재산은 관리청 및 지방자치단체가 관리하고, 잡종재산은 특별회계의 경우에는 관리청 및 지방자치단체가 그리고 일반회계의 경우에는 지방자치단체가 관리․처분하고 있다. 한국토지공사는 토지관리및지역균형개발특별회계의 재산을 위탁받아 관리하며 자산관리공사는 총괄청 잡종재산 중 국세물납재산 등을 위탁받아 관리하고 있다. 현행 국유부동산 관리체계가 가지는 특징으로는 (i) 관리조직이 분산되어 있고, (ii) 총괄업무를 제외한 기타의 관리업무의 담당조직으로는 일반행정조직인 지방자치단체가 차지하는 비중이 상당히 높으며, (iii) 부동산관리에 관한 전문적 인력과 노하우를 가진 정부투자기관인 한국토지공사의 관리는 오히려 예외적으로만 인정될 수 있다는 점 등을 들 수 있다.

 

(2) 문제점

1) 분산적 관리

현행 국유부동산 관리체계는 적정하고도 효율적인 관리라는 관점에서 볼 때 현실에 있어 여러 가지 문제점을 드러내고 있다. 먼저 관리주체가 분산되어 관리의 효율성이 낮다는 점을 지적할 수 있다. 국유부동산에 대한 총괄청인 재정경제부는 국유부동산의 관리에 대한 총괄권을 가지고 있으나 그 총량을 파악하는 데에 그치고 있고, 실질적으로는 다수의 관리청과 각 지방자치단체 및 한국토지공사․한국자산관리공사가 분산하여 관리 처분하고 있다. 관리청이 다수로 분산되어 있는 까닭에 관리청 상호간의 부처이기주의가 작용하여 국유부동산의 관리가 비효율적으로 운용되고 있다. 특히 관리청은 도로․하천․제방․구거 등 공공용 재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때 또는 공용재산 또는 기업용 재산이 당해 행정목적을 위하여 사용할 필요가 없게 된 때에는 원칙적으로 지체없이 그 용도를 폐지하여야 함에도 불구하고(국유재산법시행령 제32조 제1항) 현실에서는 용도폐지를 하지 않고 미활용인 상태로 방치하는 사례가 다수 있다. 또한 관리청은 다른 관리청의 관리환 요구에도 상당히 소극적인 입장을 보이고 있다. 국유부동산이 가지는 비축자원 내지 환경재로서의 성질을 고려할 때 분산관리는 전국적이고 종합적이며 장기적인 관리를 도모할 수 없다는 문제가 있다.

2) 지방자치단체의 관리

국유부동산의 관리에 있어서 지방자치단체에의 위임관리가 중심이 되어 있다는 것도 문제이다. 지방자치단체에다 위임하여 관리하고 있는 것은 국유부동산은 전국에 걸쳐 있으나 총괄청이 이를 관리할 수 있는 전국적인 자신의 지방행정기관을 두고 있지 않는 데에 현실적인 이유가 있다. 그렇다고 하여 총괄청 산하의 지방행정기관인 예컨대 세무서 등이 그 관리를 맡기에는 업무의 성질에 있어 현저한 차이가 있어 실질적으로 관리가 곤란할 것이다. 그리고 이러한 위임관리는 대부료 등의 귀속금에 관심을 가지고 있는 지방자치단체의 이해와 맞아떨어지기 때문이다. 그러나 지방자치단체에의 위임관리에는 현실적으로나 법리적으로 많은 문제점을 야기하고 있다. (i) 지방자치단체에 의한 관리는 국가의 국유부동산에 관한 정책에 반할 우려가 있다. 귀속금이 목적인 지방자치단체는 귀속금이 주어지는 매각, 대부, 신탁, 변상금징수에만 관심을 가지는 것이 당연할 것이다. 그 중에서도 가장 많은 귀속금이 주어지는 매각에 몰두할 것으로 예상된다. 이것은 국유부동산이 가지는 다양한 기능에 비추어 국유부동산의 확보 유지 및 다양한 활용 등도 도모하고 있는 국가의 국유부동산정책과 모순되는 측면이 있다. (ii) 지방자치단체에의 위임관리는 기능적 구조적 관점에서 볼 때 문제가 있다. 기능적 관점에서 국유재산의 관리업무는 그리 간단하지가 않다. 매각업무 등도 그러하거니와 국유부동산을 국토, 환경재 내지 비축자원으로 볼 경우 전국적이고도 종합적이며 국토이용계획 등과 조화되는 활용방안 등이 그 내용이 되기 때문이다. 그렇다면 그 업무는 가능한 한 올바르게 행사될 것이 요청되며 여기서 올바르다는 취지는 당해 업무수행이 조직‧인적구성‧기능 등의 점에서 최고의 요건을 충족시키는 기관에 의하여 행해지는 것을 의미한다. 이러한 기능적‧구조적 관점에서는 당해 업무의 정확한 분석을 전제로 한 위에서 기능에 적합한 조직형태를 탐구하는 것이 불가결하다. 이것은 결정론과 조직론의 결합을 의미한다. 이러한 기능적‧구조적 관점에서 본다면 부동산관리업무에서도 적합한 조직형태가 요청되는 것이 되며 이러한 요청이 적어도 지방자치단체의 국유부동산 관리를 근본에서부터 의문스럽게 만들고 있다. 대부분의 지방자치단체에서는 전문지식과 경험을 가지고 있는 공무원이 드물고 또한 잦은 전보 등으로 이들의 전문성 제고에도 상당한 어려움이 있는 것이다. (iii) 지방자치단체에의 위임관리는 법체계상으로도 문제점이 발생하고 있다. 이러한 위임관리는 이른바 기관위임사무에 해당한다. 지방자치법 제132조에 따르면 국가사무를 위임하는 때에는 이를 위임한 국가가 그 경비를 부담하여야 한다. 이것은 지방자치단체의 재정확보의 헌법적 보장의 당연한 결과이다. 국유부동산의 위임관리에서 이 경비에 해당하는 것이 국유재산법 제32조 제6항이 규정하고 귀속금이다. 문제는 이 귀속금이 통상적인 관리경비를 초과하고 있다는 점이다. 이것은 다른 법령상의 관리비용과 비교해 볼 때 문제가 있다. 그렇다고 하여 지방자치단체에 의한 관리가 보다 더 효율적인 관리가 되고 있는지도 궁금하다. 이러한 높은 비율의 귀속금을 인정하는 것은 지방재정의 확충을 도모한다는 측면이 고려된 것이다. 그러나 이것은 국가재산을 보호하고 그 관리와 처분의 적정을 목적으로 하는 국유재산법에서 고려할 사항은 아니다. 법체계적으로 볼 때 문제가 있는 것이다. 지방재정의 확충은 별도의 문제로서 따로 검토되고 관련법령에서 규율되어야 할 사항인 것이다. 한편 지방자치단체의 국유부동산 관리업무를 중단시키더라도 그 동안 국유지 관련수입이 지방자치단체의 총세입에서 차지한 비율이 미미하였던 점을 지적하면서 그것이 지방재정에 끼치는 영향은 매우 적을 것이라는 분석도 있다. (iv) 지방자치단체의 재정부족으로 현실적으로는 제대로 관리가 이루어지지 못하고 있는 문제점이 있다. 국유재산법시행령 제34조 제4항에 의하면 “지방자치단체에 귀속된 사용료․대부료․매각대금․신탁수입 또는 변상금은 가급적 국유재산의 적정한 관리에 필요한 경비에 우선적으로 사용될 수 있도록 하여야 한다”고 되어 있으나, 이를 강제하는 관련 지방자치법령이 마련되어 있지 않고 또한 현실에 있어서도 국유부동산 관련수입이 회계상으로 일반회계에 속하는 경우가 많다. 이로써 높은 비율의 귀속금이 지방자치단체에 주어지지만 정작 국유재산의 관리에는 필요한 재원은 결핍되어 있어 관리가 소홀히 행해지고 있는 문제가 나타나고 있다. (v) 국가와 지방자치단체의 이해가 상충하는 경우 지역의 이익을 우선시킴으로써 국유부동산의 관리가 소홀히 되고 있다. 특히 자치단체장의 직선제도의 폐해로 민원이 두려워한 단체장이 국유부동산의 무단점유 등을 방치하는 사례가 다수 나타나고 있다. 1998년 말 현재 전국적으로 약 19.2제곱미터의 국유지가 민간인에 의해 무단점유되고 있는데 이 중 75%가 총괄청 소관재산으로서 지방자치단체가 관리하고 있는 재산으로 조사된 바 있다. (vi) 행정청형 관리가 기본적으로 안고 있는 권위주의적 요소 및 경직성 등이 문제되기도 한다. 권위주의적 관리로 국민에 대한 정보제공 등의 서비스제공에 있어 문제가 야기될 수 있다. 그리고 경직화된 조직운영으로 시장의 변화에 유연하게 대응하지 못하고 있는 것이다. 국유부동산 역시 부동산인 까닭에 부동산의 보유․구매․활용도 시장과 연계하여 유연하게 전문적으로 수행할 수 있는 경영기법이 필요한 것이다. (vii) 나아가 작은 정부를 지향하고 있는 정부의 정책과도 모순된다. 이점은 독일이나 이탈리아 등이 투명성확보, 작은 행정 및 고효율성을 확보하기 위하여 추구하고 있는 위탁경영에 의한 관리체계방향도 도외시하고 있는 측면이 있다.

 

2. 관리조직의 개편방안

 

(1) 관리조직의 요건

1) 관리업무의 성격

국유부동산의 관리는 재정정책, 공공재관리정책, 국토관리정책, 환경정책 등의 기능을 수행한다. 이러한 점을 고려한다면 국유부동산의 관리업무는 총괄업무와 개별적 관리, 활용 및 처분업무로 나눌 수 있지만 전체적으로 볼 때는 다음의 성격을 가진다. (i) 조직 및 인력운영의 측면에서 볼 때 관리업무는 현장관리를 내용으로 하는 지역성을 가지는 것이지만 그에 국한되지 않고 국유부동산의 다양한 그 기능을 고려할 때 전국성, 탄력성, 통일성을 가지는 것이어야 한다. (ii) 업무기능의 측면에서 볼 때 관리업무는 유지 보전 내지 매각이라는 소극성을 가지는 것이지만 아울러 활용증대 및 확대라는 적극성을 가지는 것이어야 한다. (iii) 업무수행체계의 측면에서 볼 때 정책집행의 성질을 가지지만 나아가서는 정책수립을 지원할 수 있는 지원성을 가져야 한다. (iv) 업무처리시스템의 측면에서 볼 때 업무의 효율성을 기할 수 있는 시스템이어야 한다. (v) 고객이나 이해관계자의 측면에서 볼 때는 민원인에 대한 서비스의 성질을 가지며 각종 대장 등을 관리하는 관계기관의 협조를 그 내용으로 하고 있다.

2) 관리조직의 모델

국유부동산은 관리주체는 누구이어야 하며 그 주체는 어떠한 조직을 가지고 있어야 하는가의 문제는 국유부동산에 관한 국가정책을 가장 효율적으로 관리할 수 있는 주체 및 조직인가의 여부로 판단하여야 한다. 이 경우 현행 정책을 가장 잘 수행할 수 있고 정책전환시에도 효율적으로 대응할 수 있으며 연구기관 등을 통하여 새로운 정책을 제시할 수 있고 무엇보다도 국유부동산의 관리에 있어서 효율성이 있으며 특히 관리(보존, 활용 및 처분)에 관한 전문성을 확보하고 있는가 하는 점 등을 고려하여야 한다. 국유부동산의 기능을 최고도로 제고할 수 있는 효율적인 관리체계이어야 한다. 이것은 조직 및 인력, 업무기능, 업무수행체계, 업무처리시스템, 고객 및 이해관계자 등의 다양한 측면에서 최적의 요건을 갖추고 있는 기관만이 이상적인 관리주체 내지 관리조직이 될 것이다. 또한 새로운 관리주체의 선정 및 조직개편에는 이에 따르는 문제점도 고려하여야 한다. 이 경우 정부조직의 기조인 슬림화 및 전문기능의 아웃소싱, 정부재정부담의 여부 및 정도, 업무이관에 따른 행정공백 등도 주요한 판단기준으로 삼아야 할 것이다.

 

(2) 관리조직의 대안

1) 지방자치단체에 의한 관리

현행 지방자치단체에 위탁하여 관리하는 방안이 여러 가지로 문제가 있음은 이미 살펴보았다. 이 방안을 기본적으로 유지하며 필요한 범위 내에서 이를 보완하는 방식을 생각할 수 있다. 전체적으로는 분산관리방식이며 행정청에 의한 관리방식이다. 이 점은 기존조직의 일관성유지가 가능하고 주민의 편의성확보 등에서 다소간의 장점이 있다. 그러나 기존의 비효율적 관리가 지속되고 인력이나 조직의 전문성 확보가 사실상 거의 불가능하며, 국가와 지방자치단체간의 이해가 상충할 때 그 해결이 곤란하고 무단점유나 무단방치 등을 초래할 우려가 있다. 또한 관리라고 하기보다는 현상유지 내지 귀속금을 염두에 둔 매각행위 등에만 치중하게 되고, 전국적이고 통합적이며 국토이용체계에 따른 관리를 도모할 수 없다는 많은 단점을 드러내고 있다.

2) 전담관리기관에 의한 관리

전담관리기관에서 관리하는 방안으로는 (i) 먼저 기존의 국가기관에서 담당하는 방안이 있다. 국유부동산을 총괄청인 재정경제부 산하의 기존 행정조직인 조달청이나 국세청이 관리하는 방식이다. 전체적으로는 중앙집중방식이며 행정청에 의한 관리방식이다. 이 점은 중앙에 의한 통합관리는 가능하며 기존의 국가조직과 인력을 활용할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 절대적으로 요구되는 전문성 확보가 곤란하고 조달청이나 국세청의 기존기능과 조화되지 못하는 면이 있으며 정부조직의 슬림화정책에 위반되는 등의 단점이 있다. (ii) 유관 전문관리기관인 정부출자기업체에 위탁하여 관리하는 방안이 있다. 국유부동산의 관리를 유사한 업무를 수행하고 있는 한국토지공사 등에 위탁하여 관리하는 방식이다. 전체적으로는 중앙집중방식이며 유관 정부출자기관에 의한 관리방식이다. 독일의 주 정부단위에서 사용되고 있는 토지건설공사제도도 이 방안과 궤를 같이 한다. 이 방안은 전국적이고 계획적이며 국토이용체계에 부응하는 국유부동산관리를 가능하게 하고, 기존의 전문인력 및 조직의 활용을 할 수 있으며, 경영마인드에 바탕을 둔 적극적인 관리를 가능하게 하고, 최단기간 내에 관리조직을 개편할 수 있다는 장점이 있다. 반면에 단점으로는 당해 기관이 업무수행에 있어 공공성을 얼마나 확보할 수 있을 것인가 하는 점이다. 그러나 이것은 총괄청의 사전적 내지 사후적 감독으로 가능할 것이다. 예컨대 전문관리기관의 하나인 한국토지공사는 부동산관리만을 전문으로 하는 공기업으로서 국유부동산의 기능적 및 효율적 관리를 위한 충분한 여건 및 능력을 보유하고 있다. 국유부동산의 기능성확보의 측면에서 볼 때에도 공기업으로서 총괄청과 정책적 연계가 가능하고 현재 국유부동산을 다수 관리 및 활용하고 있으며 국토관리정책과 연계된 다양한 업무를 수행하고 있다. 또한 국유부동산의 효율적 관리의 측면에서도 전국적 조직 하에 축적된 전문인력을 보유하고 있고 통합전산관리시스템을 구축하여 활용하고 있는 것이다. (iii) 별도의 전문관리기관을 신설하는 방안도 생각할 수 있다. 총괄청 산하에 국유재산의 관리업무를 전담할 기관으로서 관리공단을 신설하여 국유부동산 관리업무를 담당하게 하는 방안이다. 이것은 전체적으로는 중앙집중방식이며 관리공단에 의한 관리방식이다. 이 점은 총괄청과 업무체계 정립이 용이하고 중앙집중관리 및 종합적 입장에서의 관리를 가능하게 하는 장점이 있다. 그러나 새로운 기관의 설치에 많은 인원과 재원이 요구될 것이며 조직의 슬림화라는 국가정책에 반하는 단점이 있다.

관리조직의 대안으로 선진제국에서 새로이 나타나고 있는 경향은 전문관리기관에 관리를 위탁하는 방안이다. 예컨대 독일은 국유부동산 관리를 외부에 위탁하는 제도를 이미 도입하였거나 그 도입을 강력히 추진하고 있다. 놀라운 것은 잡종재산의 관리에 있어서 가장 단순한 방법인 매각처분을 잡종재산관리의 기본원칙으로 삼고 있으면서도, 그 관리업무를 전문관리기관에 위탁하고 있다는 점이다. 우리나라는 독일과 같이 매각 중심의 정책을 택하고 있지는 않다. 이것은 최근 5년간의 국유부동산에 관한 사정변화를 보면 분명히 나타난다. 국유부동산이 면적 뿐만아니라 가격에서 5년 전 보다 오히려 증가하고 있는 것이다. 또한 이러한 사정은 최근 법령개정을 통해서도 확인할 수 있다. 입법자는 기부채납자에 대한 배려 등을 통하여 적극적인 국유지 확보를 추구하고 있는 것이다(국유재산법 제24조, 동법시행령 제25조 및 제25조의2). 선진제국에 비하여 상대적으로 부족한 사회간접자본시설의 수월한 확충을 위해서도 그리고 남북통일시 엄청나게 소요될 자금문제를 고려하여 장기적인 관점에서 일정 시점까지는 적절한 양의 국유부동산의 확보 및 유지도 필요하다고 생각할 수 있다. 어쨋든 단순한 매각에 그치지 않고 기타의 효율적인 관리까지 염두에 두고 있는 상황에서는 그 관리를 외부의 보다 전문적인 부동산관리기관에 위탁하는 것은 너무나 당연한 일로 생각된다. 독일의 경우 연방정부는 구 동독지역의 국유재산을 신탁청, 토지매각관리회사, 신탁부동산회사 등에 위탁하여 관리하고 있으며, 기타의 국유재산에 대해서도 정부조직슬림화 및 재산관리 효율화를 통한 비용절감을 위하여 국영기업체를 통한 아웃소싱제도의 도입을 적극 검토 중에 있다. 주 정부 단위에서는 국유재산관리의 외부위탁사례가 활발히 행해지고 있다. 예컨대 라인란트 팔츠 주정부는 1997.11.6. 주예산법 제26조에 따라 토지건설공사(LBB)를 설립하여 주소유의 국유토지에 대한 관리 매각을 위탁하고 있다. 토지건설공사는 법률적으로 주정부로부터 독립된 별도의 조직이며 그 활동은 원칙적으로 민간경제적으로 운영된다. 즉 공사는 이사회에 의하여 운영되며 이사회는 재무부의 지도에 따른다. 공사는 상업 및 기업경영의 원리에 따라 경영되며 공공의 목적에 이바지한다. 경영은 경영계획서에 따라 행해진다. 경영계획서는 각 회계연도 개시 이전에 마련되어 재무부의 승인을 받아야 한다. 노르트라인 베스트팔렌주도 이러한 공사의 설립에 의한 위탁경영은 투명성, 작은 행정 및 고효율성을 확보해 준다는 견지에서 2001년부터 건설토지공사(BLB NRW)를 설립운영하고 있다. 일본의 경우에도 국가의 행정조직 등의 감량, 효율화 등에 관한 기본계획에 기초하여 일반경쟁입찰, 가격공시매각, 대부사업 등의 국유재산관리사무에 있어서 민간위탁을 적극적으로 추진하고 있다.

 

3. 소결

 

(1) 총괄청의 집중관리

국유부동산 관리조직에 있어서 최적의 방안은 총괄청이 집중관리하는 방식이다. 전국적, 종합적이고 국토이용계획과 조화되며 재정정책을 반영하는 관리가 가능하기 때문이다. 그리고 현행의 무단방치 내지 단순 매각이라는 소극적 관리에서 국유부동산의 확대 유지 및 적극적 활용도 고려한 관리가 가능하게 되며 관리책임도 분명해질 것이다. 결국 행정재산 및 보존재산은 각 관리청이 소관 재산을 관리하되 공공용재산은 지방자치단체가 관리하며 나머지는 모두 총괄청이 관리하는 방식이 바람직한 것이다. 이 경우 총괄청은 그 실질적 관리업무를 전문적인 조직과 인력을 가진 관리기관이면서 공공성을 가진 전국적인 조직을 갖춘 기관에 위탁하여 관리하여야 한다. 그래야만 단순 매각을 넘어선 다양한 활용 등에 필요한 전문성을 확보하고 대국민 서비스의 증대를 도모할 수 있기 때문이다. 기존의 전문화된 인력, 조직, 시스템을 활용하는 이 방안은 별도의 기관을 신설하고 직원을 교육시키는 데에 따른 재원을 필요로 하지 않으며 작은 정부을 목표로 공공부문의 개혁을 도모하는 국가정책에도 부응하는 것이 된다.

 

(2) 총괄청과 위탁관리기관의 관계

총괄청이 국유부동산을 위탁관리기관에 위탁하여 관리하는 경우에 우선적으로 문제되는 것은 어떠한 기관에 위탁할 것인가의 문제가 있다. 관리의 효율성을 위하여 부동산관리에 관한 전문성과 경험을 가지고 있는가를 일차적 기준으로 하되 국유부동산이 가지는 다양한 기능을 감안하여 공공성 및 전국적인 기관인가도 척도로 삼아야 할 것이다. 다음으로 총괄청과 위탁관리기관의 관계를 적정하게 정하는 것도 중요하다. 위탁기간은 업무의 연속성을 고려하여 10년 이내로 하고 관리업무수행에 특별한 하자가 없는 한 계속적으로 위탁업무를 수행하도록 하되 위탁관리기관이 국유부동산에 중대한 손실을 가져오는 등 일정한 사유가 있는 경우에는 위탁계약을 해지할 수 있도록 한다. 그리고 총괄청은 업무에 대하여 보고를 받으며 감독하는 것으로 하여야 할 것이다. 위탁수수료는 관리실적에 따라 차등 지급하는 시스템을 구축하여 관리의 효율성을 도모하도록 하는 방안이 바람직할 것이다.

 

(3) 위탁관리기관의 업무능력제고

위탁관리기관은 효율적 관리에 필요한 조직과 운영시스템을 정비해야 한다. 조직 및 인력의 운영체계를 정비하고 당해 기관 자체 사업운영회계와 분리된 별도의 회계시스템을 설치 운영하며 국유부동산 이용실태를 조사하여 이를 바탕으로 전국을 대상으로 한 종합적 관리계획 및 필지별로 개별화된 관리계획을 수립하고 통합전산관리 등 과학적 관리가 가능한 정보시스템을 구축 운영하며 각종 대장 긍기 정리 등의 업무를 수행하는 유관기관과의 협조적 업무체계를 마련함과 동시에 고객서비스 체계를 구축하는 것 등이 필요할 것이다.

구체적으로는 먼저 업무기능의 개선이 필요하다. 국유부동산의 관리에는 실태파악, 무단점유방지 등 현상을 유지 보존하는 소극적 업무와 유휴․미활용 부동산조사, 토지이용 및 사업화방안 구상 및 국유부동산의 매입․비축 등의 적극적 업무가 존재한다. 국유지 확대는 국유지의 다양한 정책적 기능성을 확보하기 위하여 필요하다는 점에서 국유지 확대업무를 수행하는 것이 필요하다. 업무수행과정에서 토지현상파악, 토지관련법규의 적용, 쟁송에의 대응 등 다양한 업무와 관련하여 개인의 능력향상이 요구되며 조직 전체의 전문성 확보도 필요하다. 국유부동산의 이용․활용도를 제고하기 위해서는 실태조사, 사업구상, 이용계획 수립 및 개발․건축 등 토지와 관련된 종합기능이 상호 연계되도록 수행하는 것이 필요하다. 다음으로 업무수행체계를 개선할 필요가 있다. 국가사무의 위탁관계라는 측면에서 기관간에 업무체계 명확히 정립하여 정책기관은 관리 감독을 행하고 관리기관은 집행적 업무를 수행해야 한다. 관리기관은 정책수립을 지속 지원할 수 있는 역할 수행이 필요하며 이를 위해서는 관리업무기능이 주 업무기능과 부합하여야 한다. 셋째로 업무처리시스템의 개선도 필요하다. 관리업무 범위 안에서 효율확보를 위하여 단순 관리예산 집행이 아닌 비용․수익 분석에 기초한 기업관리 시스템이 필요하다. 업무효율을 위하여 연수, 연구개발, 전산 등 제반 지원기능이 국유부동산 관리기능과 적합한 시스템이 구축되어야 하며 특히 통합 전산관리를 통한 과학적 관리시스템이 요구된다. 업무수행과정에서의 지식과 능력이 분산되지 않고 집적된 효과가 있기 위해서는 업무지식의 전달․공유 확보가 필요하다. 재정없이 국유부동산 사업화 등 이용도증진행위를 자체적으로 수행하기 위해서는 관리기관의 자체재원 조달능력이 필요하다. 끝으로 고객 및 이해관계자에 대한 서비스 강화도 필요하다. 단기적, 직접적으로는 관리․처분의 주 대상인 고객을 대상으로 한 민원인에의 서비스 제고에 일차적 주안점을 두어야 하며 중장기적으로는 국민 전체를 대상으로 한 공공목적과 가치에 주안점을 둔 고객서비스체계의 구축이 필요하다. 그리고 업무이관, 각종 대장․등기정리 등 관리업무 수행과정에서 행정청 등 공공기관과의 유기적 업무수행이 필요하다는 점에서 관계기관과의 긴밀하고 협조적인 업무체계 유지가 필요할 것이다.

 

III. 행정재산 관리제도의 개선방안

 

1. 관리제도의 현황과 문제점

 

(1) 현황과 관리제도의 변화

행정재산과 보존재산은 이를 대부․매각․교환․양여 또는 신탁하거나 출자의 목적으로 하지 못하며 이에 사권을 설정하지 못한다(국유재산법 제20조). 다만 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그리고 보존재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있을 뿐이다(국유재산법 제24조 제1항, 제2항). 관리청이 다른 관리청의 소관에 속하는 국유재산의 관리환을 받고자 할 때에는 당해 관리청과 협의하여야 하며, 협의가 성립되지 아니하는 때에는 총괄청이 재정한다(국유재산법 제22조).

정부는 1999.12.31. 국유재산법의 개정 및 2000.7.27. 국유재산법시행령의 개정을 통하여 행정재산 등의 효율적 사용 내지 그 활용을 증대시킴과 아울러 국유재산의 확충을 더욱 더 도모하고 있다. 전자의 예로 관리청간에 일정한 조건하에서 무상으로 관리환할 할 것을 합의하는 경우에는 상이한 회계간에도 무상관리환할 수 있게 하여 무상관리환을 할 수 있는 대상범위를 확대한 점, 지방자치단체가 직영하는 비영리공익사업에도 사용료를 면제하여 이를 활성화 할 수 있도록 점, 경쟁의 방법으로 사용 수익자를 결정하는 경우 경쟁입찰을 2회 실시하여도 그 대상자가 결정되지 아니하는 때에는 사용료체감제도를 도입한 점 등이 그것이다(국유재산법 제23조, 제26조, 동법시행령 제24조 제4항). 후자의 예로는 기부채납재산의 기부자가 사용 수익허가를 받은 때에는 관리청의 승인을 얻는 것을 전제로 전대를 허용하여 기부채납을 활성화시키고 적극적으로 민자를 유치하는 방안을 마련한 것을 들 수 있다(국유재산법 제24조, 동법시행령 제25조 및 제25조의2).

 

(2) 문제점

행정재산에 대해서는 보다 효율적 관리가 요망되고 있다. 행정용도에 제공되는 시설의 조달방법에 대해서는 종래부터 임차가 아니라 국가 스스로가 소유 관리하는 것이 기본으로 되어 왔다. 이것은 행정사무수행의 안정성확보를 중시하는 사고에 바탕을 둔 것이다. 그러나 다른 한편으로 이러한 취급은 행정상 필요하게 되는 시설의 수요에 상응하는 관리를 행하는 데에는 어려움이 있다. 따라서 행정재산의 보다 효율적인 관리를 추진한다고 하는 관점으로부터 조달 및 관리형태의 탄력화를 검토할 필요가 있다.

또한 앞서 본 바와 같이 행정재산에 대해서는 원칙적으로 각 관리청에게 분할하여 관리하는 구조로 되어 있다. 이것은 행정재산의 수가 많으며 용도도 다양한 점 등에 그 이유가 있다. 그러나 다른 한편으로 행정재산의 효율화를 도모하는 데에 있어서는 관리주체마다의 개별적인 대응에 그치게 되며 행정전체로서의 효율화가 충분히 진행되지 않는 문제가 있을 수 있다.

국유재산법은 공물법과의 관계에서 문제점을 가지기도 한다. 국유재산법은 기본적으로는 재산관리라는 측면에서 마련되어 있는 법이다. 따라서 공물관리의 측면에서는 거의 규정을 마련해 놓고 있지 못하다. 도로 하천 등의 일반공중의 이용에 제공되는 공공용물에 대해서는 도로법, 하천법 등의 공물관리법이 마련되어 있어 그 관리는 그 법률에 따르고 있다. 그러나 공물관리법이 적용되지 않는 공공용물 예컨대 도로법이 적용되지 않는 도로 등이 존재하며 이들도 공물로서 현실적으로 기능을 하고 있다. 문제는 이들 법정 외 공공용물의 관리제도가 제대로 마련되어 있지 않다는 데에 있다. 현재로는 재산면에서의 관리법인 국유재산법상의 행정재산으로서 관리되고 있다. 현실적으로는 지방자치단체장에게 기관위임되어 관리되고 있다. 그러나 국유재산법이 현재와 같이 주로 국가의 행정기관에 그 재산관리를 지시하는 법률이라고 한다면 이것에서 이용자나 다른 공물관리와의 이해조절을 도모하는 규제기능을 기대하는 것은 가능하지 않다는 문제점이 있다.

국유재산법은 그 기본적인 성격과는 다르게 행정재산 및 보존재산의 관리와 관련하여 사용 수익의 허가에 관한 규정을 두고 있다(법 제24조 이하). 일반적으로 공물의 이용에 관해서는 행정에 의한 이용을 목적으로 한 행정사용과 시민에 제공되는 시민이용으로 나누어지며, 후자는 자유사용, 허가사용 및 특허사용으로 구별되고 있다. 자유사용은 공물의 본래의 용법에 따른 이용이며 허가를 요하지 아니한다. 허가사용이란 공물의 본래의 용법에 합치한 이용이지만 경합하는 이용의 조정이나 관리상의 지방의 미연 방지 등을 이유로 허가제가 채택되어 있는 이용형태이다. 특허사용은 목적 외의 사용 또는 통상의 사용범위를 넘어서는 계속적 이용을 말하며 특별한 허가를 요한다. 국유재산법 제24조가 말하는 허가로 인한 사용은 행정재산의 사용 수익은 관리청은 허가에 의하도록 하고 있고 상대방의 귀책사유 등에 의한 관리청이 허가 취소나 철회를 할 수 있도록 하고 있어 이 허가는 관리청의 일방적 권력적 행위로서 행정행위의 성질을 가지며 따라서 여기서의 특허사용에 해당한다. 그러나 국유재산법이 이러한 규정을 둔 일차적인 이유는 공물관리의 근거를 마련하는 데에 있지 않고 행정재산 등의 사용으로 인한 수익을 확보하는 데에 있다고 볼 수 있다. 따라서 실질적인 수익을 기대할 수 없는 기타의 공물사용에 관해서는 규정을 두고 있지 않는 것으로 보인다.

 

2. 효율적 관리방안

 

(1) 효율성판단의 기본적 사고

행정재산의 효율적 관리방안을 검토함에 있어서는 그 전제로 행정재산의 효율성을 판단에 있어서의 기본적 사고를 정리할 필요가 있다. 행정재산의 효율성판단에 있어서는 종래 부동산의 유효이용이라는 관점에 착안하여 용적률이나 시설규모의 적정성 등의 점에 대하여 주로 수량적인 면에서 판단이 행해져 왔다. 이후로는 이에 더하여 당해 행정재산의 기능 입지 등의 개별구체적 제반사정을 감안함과 동시에 사후적인 판단에 있어서는 이용실태도 고려하는 것이 중요하다. 한편 효율성의 판단기준으로 비용편익분석의 방법을 적용할 수 있는가 하는 점이 문제가 된다. 행정재산의 경우 일반적으로 행정서비스에 의한 수입은 생각하기 어려운 한편 공익이 크다고 하는 사정이 있어 기대되는 수익의 산정이 곤란하다고 생각된다. 또한 공평성 기타 정책적 필요성 등 효율성 이외의 요소가 중시되는 사례도 많아 비용편익분석의 방법을 그대로 적용하는 것은 곤란하다. 그러나 행정재산의 입지의 적부 등을 판단하는 경우 등과 같이 수량화는 곤란하여도 이 방법으로 고찰하는 것이 유익한 사례도 있을 수 있어 부분적으로 적용할 필요가 있다.

 

(2) 효율적 관리방안

1) 행정재산의 취득

국가가 사무를 수행하는 청사나 직원의 주거용에 제공하는 기숙사 등의 취득은 신축․매입 또는 임차의 방법에 의한다(정부청사관리규정 제7조 제1항). 방위시설 등 그 소유 구조가 기밀에 속하는 것 등은 재산의 성질상 당연히 국가가 스스로 소유하여야 할 것이다. 하지만 종래 이러한 재산 이외의 것에 대해서도 업무의 안정적 수행을 중시한다는 관점에서 구가가 소유하는 것이 기본으로 되어 왔다. 예외적으로 임차하여 왔던 것이다. 이러한 국가소유를 원칙으로 하는 관례는 지가의 상승이 장기적으로 기대되는 시기에는 합리적인 선택으로 인정되어 왔다. 그리고 임차에 의한 청사의 신속한 조달이 어려웠던 시기에는 각 부처는 자신이 소유하는 청사의 업무상의 필요성이 희박하게 되는 경우에도 장래의 행정수요에 대비하여 용도폐지 없이 보유를 계속할 필요도 있었다. 그러나 지가하락, 민간사무빌딩의 양과 질의 충실, 새로운 행정수요의 증가나 정보화의 진전에 대응한 유연한 대응에의 요청 등 최근 행정재산을 둘러싼 정세는 크게 변화하고 있다. 따라서 행정용도에 제공되는 재산의 조달에 대해서는 국가소유를 원칙으로 하여 온 종래의 관례에 얽매이지 않고 당해 재산을 이용하는 업무의 성질, 업무의 안정적 수행, 경제적 효율성 등을 종합적으로 감안하여 소유할 것인가 임차할 것인가를 판단하여야 할 것이다. 이 경우 장래에 걸쳐 지불해야 할 비용에 대해서는 지가가 상승해 가는 과정에서는 국가가 소유하는 것이 유리하며 지가가 하락하고 있는 과정에서는 임차가 유리하다. 둘째, 행정수요의 증가나 정보화의 진전 등 사회정세의 변화에 대하여 임차의 경우는 규모의 증가나 이전 등에 있어 유연하게 대응하기 쉽다. 다른 한편 재산을 내용연수정도의 장기간에 걸쳐 사용하는 경우 국가가 소유하는 것이 저비용인 사례가 많이 있을 것이다.

2) 행정재산의 관리형태

행정재산 중에는 효율적으로 이용되지 못하고 있는 경우가 많다. 비효율적으로 이용되고 있는 행정재산에 대해서는 종래는 용도변경이나 용도폐지를 하여 보통재산으로 매각하는 것 등에 의하여 효율화를 도모하여 왔다. 그러나 이후로는 이에 더하여 민간과의 공동이용이나 PFI(Private Finance Initiative)방식의 활용 등 민간기업적인 유연한 사고를 도입하여 국유부동산의 효율적 이용을 도모해야 할 것이다. PFI방식이란 공공시설 등의 설계, 건설, 유지관리 및 운영에 민간의 자금과 노하우를 활용하여 공공서비스의 제공을 민간주로로 행하는 것으로 효율적이고 효과적인 공공서비스제공을 도모하는 것을 말한다. 국유재산의 효율적인 이용을 도모한다고 하는 관점으로부터 이 방식을 활용하는 것은 유익하다고 생각된다. 이후 각 부처가 국유지 위에 공공시설 등을 정비함에 있어서는 공공시설 등의 성격, 국가가 스스로 공공시설을 정비하는 경우와 PFI방식을 활용하는 경우의 재정부담의 비교, 공공시설 등을 임차하는 것에 의한 행정목적에의 영향 등을 종합적으로 감안하여, 이 방식을 활용하는 것이 장점이 더 많다고 인정되는 경우에는 이 방식에 의한 공공시설 등의 정비를 검토하여야 할 것이다. PFI사업을 행하는 민간사업자의 선정에 있어서는 공개경쟁에 의하는 등 가능한 한 투명성을 확보하는 구조로 하여야 할 것이다. 또한 예컨대 청사 등의 시설에 있어서 국가의 이용부분이 장기적으로 감소하고 있는 경우 그 전체를 일단 민간에 매각하고 필요한 면적만 임차하는 것이 경제적일 수 있다. 이러한 방법에 대해서는 당해 청사 등의 성격, 그 활용이 효율적인가 어떠한가, 매각수입과 장래에 걸친 임차료지출과의 비교, 임차로 바꾸는 경우의 행정목적에의 영향 등을 종합적으로 감안하여 결정하여야 한다. 한편 행정재산에 있어서 자산으로서 보다 효율적인 활요을 도모하는 하나의 방법으로서 국유재산법상의 총괄권에 기초하여 당해 재산을 이용하고 있는 국가사업 자체의 민영화나 경영권의 민간위탁을 고려할 수 있다. 국가사업의 민영화라는 과제는 적은 정부를 실현하는 계기가 될 수 있다.

3) 관리환제도 등

관리환은 국유부동산을 필요로 하는 곳에 적시에 배분하여 그 수급을 조절하는 제도이다. 국유재산법 제22조는 협의에 의한 관리환제도를 두고 있으나 부처이기주의로 인해 이 제도가 거의 활용되지 못하거나 제때에 활용되지 못해 행정재산 및 보존재산의 시의적절하고도 적정한 분배에 차질을 가져오고 있다. 관리환을 활성화하기 위해서는 지금의 활용방식 보다는 관리청이 관리환을 요청하면 총괄청이 국유재산관리심의회의 심의를 거쳐 결정하는 방식으로 전환하는 방안이 생각될 수 있다. 또한 신속한 결정을 위해서는 국유재산법시행령 제7조와는 달리 관리환은 국유재산관리계획에 반영하지 않도록 하는 것이 필요하다. 행정재산 및 잡종재산의 활용도제고를 위해서는 사용 수익허가를 적극적으로 행할 필요도 있다. 이를 위해서는 현행의 사용료의 요율 등을 개선할 필요가 있다. 사용료율을 적정한 범위로 낮추거나 사용료감정평가방법이나 임대보증금방식의 도입 등 사용료의 산정방법을 다양화하는 방안도 강구할 필요가 있다. 한편 국유부동산의 활용도를 제고하기 위해서는 한정되어 있는 예산만에 의지할 것이 아니라 적극적으로 민자유치를 유치하는 신탁제도를 활발히 이용할 필요가 있다. 이를 위해서는 민간업자가 초기에 투자자금을 회수할 수 있도록 하고 사업위험을 분산할 수 있도록 제도적 기반을 마련해 주어야 한다. 따라서 잡종재산에 국한되지 말고 행정재산 및 보존재산에 대해서도 당해 재산의 용도나 목적에 지장이 없는 범위 내에서는 임대형 신탁제도를 도입할 필요가 있다. 또한 신탁제도의 활용도 그 업무의 전문성을 고려할 때 관련전문기관을 적극적으로 활용할 필요가 있다.

4) 정부청사관리

정부청사의 수급 및 관리는 정부청사관리규정 및 동시행세칙에 의하여 행해진다. 그러나 별도의 정함이 없는 사항에 대해서는 국유재산법령이 적용된다. 청사의 수급 및 관리는 행정자치부장관이 조정 총괄하되, 행정자치부장관이 수립한 청사수급관리계획에 따라 원칙적으로 중앙행정기관의 장이 이를 취득 관리한다(동규정 제3조 내지 제5조). 청사의 취득은 신축․매입 또는 임차의 방법에 의하며, 취득방법을 결정함에 있어서는 경제성, 장래의 계획과의 연관성, 행정능률 및 국민편의를 종합적으로 판단하여야 한다(동규정 제7조). 행정자치부장관이 청사수급관리계획을 수립할 때에는 유관기관청사의 합동화를 이룩할 수 있도록 하여야 한다. 또한 청사 합동화를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 지방자치단체의 장과 협의하여 당해 지방자치단체의 청사와 지방행정기관청사와의 합동청사를 취득하거나 다른 행정기관으로 하여금 이를 취득하게 할 수 있다(동규정 제8조). 그러나 현행 제도는 청사수급 및 청사합동화사업 등이 국유재산관리계획과 연계되어 있고 관련예산은 국유재산관리특별회계에 계상되는 점을 간과하고 있다. 이를 감안한다면 청사수급관리계획의 수립 및 청사합동화 사업 등의 관련업무는 총괄청이 담당하도록 하는 것이 마땅하다. 이 경우에도 합동청사의 관리청은 행정자치부로 하고 그 실질적 관리는 외부의 전문기관에 위탁하는 것이 바람직할 것이다.

국가행정기관의 이전은 국가기관의 서울에의 집중을 시정하고 다극적인 분산형 국토형성을 촉진하기 위해서 필요한 과제이다. 이 과제가 실현되는 경우 그 이전부지의 처리방안이 문제된다. 이전부지에 대해서는 공용, 공공용 우선의 원칙 아래 이전의 취지를 감안하면서 도심지의 도시환경 및 생활환경의 개선에 이바지하는 이용을 하는 것을 기본으로 삼아야 할 것이다. 구체적으로는 (i) 도시기반시설이나 도시방재시설의 용지 또는 도시재개발사업용지 등, 방재성과 쾌적성을 높이는 도시조성에 기여할 것으로 기대되는 용도에 이용하는 것, (ii) 의료․사회복지시설이나 교육문화시설의 용지 등, 지역주민의 복지나 생활의 질의 향상에 이바지할 것으로 생각되는 용도에 이용하는 것, (iii) 도심지에 있어서의 거주인구의 감소 등에 대처하고 거주의 회복이나 직장에 근접한 근로자용 주택 등의 공급을 도모하기 위하여 생활기능 면에서도 유의하면서 양질의 주택용지로서 이용하는 것, (iv) 기타 이전부지의 규모, 입지조건이나 주변환경으로 보아 그 토지에 어울린다고 인정되는 용도에 이용하는 것 등에 충당되도록 배려하여야 한다. 이때 이전부지의 효율적인 이용을 도모한다는 관점으로부터 중층적이고 복합적인 이용이 요망되고 또한 이전부지에 인접하는 공공시설의 용지 등을 가능한 한 확보하여 일체적으로 이용할 필요가 있다. 한편 지방자치단체 등에 있어서 장래의 도시조성을 위한 구상 등을 반영한 공용, 공공용에로의 이용 요망이 있는 경우에는 이전부지에 대한 우선 취득을 인정할 필요가 있다. 그러나 공용, 공공용에로의 이용이 곤란한 경우에는 이전부지의 이전정비재원으로서의 성격을 감안하여 일반경쟁입찰에 의하여 처분하는 것이 바람직할 것이다.

 

3. 소결

행정재산관리의 구조에 대한 방향으로서 현재 각 부처가 각각 개별적으로 관리하고 있는 행정재산에 대해서 장래에는 보다 일원적인 형태로 관리를 행하는 것이 바람직할 수 있지 않은가 하는 의문이 생길 수 있다. 행정재산의 수가 다수에 이르고 있어 일원적으로 관리하는 것은 그 실효성에 있어서 문제가 있다. 그러나 현행의 제도를 전제로 하면서도 행정재산 전체에 대하여 다음과 같은 횡단적인 관점을 가지고 관리함으로써 보다 효율화를 추진할 필요가 있다. 각 부처에 의한 행정재산의 관리가 적정하고 효율적으로 행해지는 것을 확보하기 위해서 행정재산에 대한 실태조사, 감사에 있어서는 그 기능의 충실에 노력할 필요가 있고 각 부처에 의한 행정재산의 관리에 있어서 조사 감사의 결과를 보다 반영시키도록 노력하여야 한다. 각 부처가 관리하는 행정재산 특히 구분하여 경리되고 있는 특별회계소속의 행정재산 예컨대 청사 등의 이용상황 등에 대해서는 종래 반드시 일원적인 형태로 충분히 파악되어 오지 않았던 면이 있다. 이후는 일원적인 파악에 일층 노력함과 동시에 행정재산 전체의 효율화에 이바지한다는 견지에서 각 부처의 행정재산의 현황, 사용실태 등의 데이터베이스화할 필요가 있다. 또한 정보를 정리하여 국민에 제공하는 것을 포함하여 비효율적으로 사용되고 있는 재산에 대해 행정 내외로부터 체크할 수 있도록 환경을 정비하는 작업도 필요할 것이다. 행정의 효율화를 추진한다는 관점으로부터 행정목적에 제공하는 재산의 조달 관리형태의 다양화를 도모할 필요가 있다. 관리환제도 등의 개선을 도모하고 합동청사화를 시도하며 청사이전 부지의 적절한 활용도 있어야 할 것이다. 나아가 합동청사 등 각 부처가 공동으로 사용하는 행정재산에 대하여 일층 효율적인 이용이 행해지도록 관리시스템을 개선하여야 한다. 또한 각 부처가 개별적으로 관리하는 행정재산에 있어서도 예컨대 상호융통이나 기동적인 운용을 진행시키는 등 행정재산 전체의 횡단적 효율화가 추진되어야 할 것이다.

 

IV. 잡종재산 관리제도의 개선방안

 

1. 관리제도의 현황 및 문제점

 

(1) 현황과 관리제도의 변화

잡종재산은 대부․매각․교환․양여 또는 신탁할 수 있으며 국유재산의현물출자에관한법률에 의거하여 이를 정부출자기업체에다 현물출자할 수 있다(국유재산법 제31조, 국유재산의현물출자에관한법률 제1조). 잡종재산을 처분하는 계약을 체결함에 있어서는 그 뜻을 공고하여 경쟁입찰에 붙여야 하나, 국유재산법시행령이 정하는 경우에는 지명경쟁 또는 제한경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있다(국유재산법 제33조). 처분의 가격은 시가를 참작하여 결정한다(국유재산법 제34조). 잡종재산의 매각행위의 법적 성질과 관련하여 문제점이 제기될 수 있다. 국유재산법에 잡종재산에 관한 여러 특별한 규정이 있다고 하여 그 법적 성질이 공법관계로 이해되는 것은 아니다. 잡종재산을 둘러싼 법률관계는 사법관계로 이해되며 따라서 예컨대 매각행위는 사법상의 매매계약으로 그리고 대부행위는 임대차계약 또는 사용대차계약으로 간주되고 있다.

정부는 최근 국유재산법 및 동법시행령을 개정하여 보다 효율적인 잡종재산의 관리 및 처분의 제도를 마련하였다. 우선 매각과 관련하여 미활용 국유재산의 원활한 매각을 촉진하는 방향으로 많은 사항이 개정되었다. 매각가격의 체감제도를 도입하고(동법시행령 제37조 제4항), 주택재개발구역 내의 토지로서 사유건물에 의하여 점유 사용되고 있는 토지를 재개발사업시행인가 당시의 점유 사용자에게 매각하는 경우 매각대금의 분할납부기간을 종전의 10년에서 15년 이내로 확대하고, 주택재개발구역 내 국유지 무단점유에 따른 변상금 연체이율을 일정기간 동안 종전의 15퍼센트에서 10%로 인하하였다(동법시행령 제44조의2 제3항, 제56조 제3항). 수도권소재 기업의 지방이전시 매각대금의 분납을 새로이 허용하고, 지방자치단체의 산업단지조성시 매각대금의 기간을 종전의 5년에서 10년 이내의 기간으로 확대하여 분납조건을 완화하였다(동법시행령 제44조의2 제2항). 매각대금의 지방자치단체에의 귀속비율은 총괄청이 지방자치단체의 전년도 국유재산 관리 처분실적을 평가하여 차등지급하는 체계로 개선하였다(동법시행령 제34조 제3항). 매수신청시 신청서와 함께 제출해야 하던 첨부서류의 제출의무를 삭제한 것도 매각촉진을 위한 것으로 볼 수 있다(동법시행규칙 별지 제2호 서식). 다음으로 잡종재산의 교환제도와 관련해서는 교환요건에서 가격요건은 그대로 유지하되 면적요건을 폐지하였다(동법시행령 제46조 제3항 삭제). 이로써 교환을 활성화하여 국유부동산의 집단화를 촉진하며 그 활용도를 제고할 수 있도록 하고 나아가 필요한 국유재산의 원활한 취득을 도모하고 있다. 셋째로 잡종재산의 신탁제도에 있어서는 새로이 분양형 신탁제도를 마련하여 외부전문기관에의 아웃소싱기회를 확대함으로써 국유부동산의 활용증대를 도모하고 있다. 그리고 기존의 임대형 신탁의 신탁기간도 20년에서 30년으로 확대하여 그 활성화를 도모하고 있다(동법 제45조의2 제2항, 제3항). 끝으로 국유부동산의 활용강화를 위하여 지방자치단체의 귀속금제도를 개선하였다. 대부료 및 변상금의 귀속비율을 상향조정하고 신탁수입에 대해서도 귀속금제도를 신설하였다(동법시행령 제34조 제3항).

 

(2) 문제점

신탁제도를 개선하는 등 개정법령은 잡종재산의 효율적 관리 및 처분에 상당 부분 기여할 것으로 예상된다. 그러나 잡종재산의 매각에서부터 신탁에 이르기까지 지방자치단체에게 지나치게 의존하고 있다는 문제점을 지적할 수 있다.

국유부동산의 활용도를 제고하기 위해서는 다양한 관리방안을 적극 강구할 필요도 있지만 보존할 가치가 없는 부동산은 매각할 필요도 있다. 현행 법령에 따르면 매각은 국유재산관리계획에 매각기준을정하여 경쟁입찰 등의 일정한 절차를 거쳐 매각한다. 그러나 매각대상이 아닌 것을 매각하는 경우도 있고 한편 매각대상임에도 매각기준이 너무 엄격하거나 매각절차가 경직적되어 있어 결국 불필요한 국유부동산의 매각에 있어 차질을 가져오고 그 결과 관리비용만 지출되고 나아가 무단방치되고 있는 경우도 있다. 매각여부의 판단기준을 정하고 매각대상인 부동산의 경우 매각을 수월히 할 수 있는 제도를 마련하고 매각방안을 다양화하여야 할 것이다. 무엇보다 중요한 것은 매각업무도 그 효율성을 더하기 위해서는 관련전문기관을 적극 활용할 필요가 있다는 점이다.

잡종재산에서는 매각 등의 행위가 사법상 행위라면 이에 관한 분쟁도 민사소송에 의하여 해결되어야 한다. 그러나 민사소송은 사인간의 권리관계를 둘러싼 분쟁의 해결에는 유효한 것이지만 매각행위의 적법성의 통제라는 점에서는 충분한 역할을 기대할 수 없는 단점이 있다. 그렇다고 하여 처분을 쟁송대상으로 하고 있는 항고소송도 허용되지 않는다. 따라서 위법한 국유재산의 매각에 대한 사법적 통제의 방법은 거의 막혀있다는 문제점이이 있다.

 

2. 효율적 관리방안

 

(1) 무단점유의 대응

국유부동산의 점단점유가 행해지고 이를 방치하고 있는 사례가 지적되고 있다. 약 75퍼센트는 지

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