언론 기고문

난개발에 대한 법적 검토

石琮顯(社團法人 韓國土地公法學會 會長)

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최근에 언론은 난개발의 문제점을 대대적으로 부각시킨바 있으나, 그와 같은 난개발이 지닌 법적 문제에 대해서는 별다른 논의가 없었다. 법적인 관점에서 난개발은 국민의 환경권 침해 여부와 이와 관련하여 관련법제도의 위헌적 소지가 있는 지 여부의 문제가 되는 것이다.

난개발은 사전계획없이 무계획적으로 이루어진 개발을 의미하기도 하며, 환경친화적이지 못한 개발을 의미하기도 하지만, 보통은 무계획적인 도시의 확산으로 인해 도시 외곽의 녹지공간과 농업용 토지를 잠식할 뿐만 아니라 공공서비스 부담가중, 토지이용의 효율성 저하 등을 초래하여 도시전체의 효율성을 저하시키는 개발형태를 의미한다. 즉, 개발이라고 할 때 개발되고 있는 것은 다른 것이 아니라 주택이나 아파트 등 사람의 주거공간을 개발하는 것이 일반적인 경향이나, 이와 같은 주거공간은 국민의 환경권을 구체화하는 것이야 하는 것이다. 따라서 환경권을 구체화하는 주거환경은 도로, 학교, 병원, 문화체육시설, 공원, 행정기관, 쇼핑시설 등 도시기반시설이 갖추어야 하는 것이다. 헌법 제35조는 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다’고 규정하여 국민의 환경권을 기본권으로 보장하고 있다. 이와 같은 환경권은 자연환경만을 그 대상으로 하는 것이 아니라 생활환경도 포함하는 것이다. 따라서 난개발의 의미에서 보듯이 난개발은 이미 국민의 환경권을 침해하는 것이라 할 수 있으나, 환경권의 구체적인 내용과 행사에 관하여는 법률로 정하도록 되어 있다. 그러므로 난개발은 1차적으로는 헌법문제이면서도 2차적으로는 법제도의 문제가 되며, 결국은 국토이용규제법들이 규정하고 있는 법제도 중 위헌적 요소를 지닌 것이 있는지 없는지의 문제가 되는 것이다.

난개발의 원인에 대해서는 정부가 1993년 국토이용관리법을 개정하면서 준농림지역이라는 용도지역제를 도입한데 연유하는 것으로 보는 것이 보통이다. 준농림지역은 ‘보전을 주로 하되 개발이 허용되는 곳’이므로 환경오염배출시설이 아닌 공장, 3만제곱미터 미만의 개발사업 등 농지 및 임야의 개발이 허용된다. 이에 따라 3만제곱미터 미만의 면적에 3백 가구미만의 소규모개발 사업이 허용되었고, 이와 같은 소규모 개발사업에 대해서는 계획의 수립, 심의, 승인을 받는데 수년씩 걸리는 도시기본계획을 피할 수 있게 되어 주택개발업자가 비용이 적게 들고 민원에도 대처하기 쉬운 준농림지를 집중적으로 개발하게 되면서 난개발의 근원이 된 것이다. 원래 토지이용행위에 대한 규제는 국토이용관리법에 의한 용도지역지정에 의해 행해지고 있고, 용도지역이 지정된 이후 그 용도변경을 하기 위해서는 국토이용계획심의회의 심의를 거치는 등 엄격한 절차를 거쳐야 하지만, 시장,군수 등 기초자치단체장이 행하는 용도변경(15만제곱미터미만)을 위한 국토이용계획변경은 중앙행정기관의 통제를 받지 아니하고 할 수 있다. 이에 따라 기초자치단체들은 준농림지역에서 3백가구 이상 아파트를 건설할 경우 국토이용계획변경을 통해 준도시지역으로 용도를 변경해 주었고(현재는 1500가구(면적 10만제곱미터)이상으로 강화되어 있음), 이와 같은 무분별한 개발허가는 난개발을 가속화시키는 요인으로 작용하게 된 것이다. 개발업자는 준농림지에서는 아파트를 300가구까지만 지을 수 있으나, 준도시지역의 경우 용적률이 200%로 준농림지의 2배가 되어 20층 이상 고밀도로 아파트를 지울 수 있게 된 것이다. 이와 같이 준농림지제도의 도입 및 국토이용계획변경의 허용 등이 난개발의 원인이 된 것은 사실이지만, 관점을 달리하여 보면 소규모개발사업이 가능한 현행의 국토이용규제법제가 지닌 미비점의 문제이고, 나아가서는 지방자치시대에 있어 중앙행정권의 위임과 자치권 행사의 미성숙성에서는 오는 법제도의 문제인 것이다. 나아가 난개발의 문제는 계획개발의 사각지대에서 생긴 문제이므로 계획개발의 제도적 정착만이 난개발을 해소하는 방안이라는 점을 환기시킨 경고적 사건이라 할 수 있다. 아파트건설사업의 경우 주택건설촉진법은 아파트지구의 지정․아파트지구개발기본계획수립, 사업계획의 승인 등 엄격한 절차를 거치도록 규정하고 있다. 그러나 주거지역내에서 아파트건설사업이 우발적으로 진행되는 경우에는 그 사업계획의 승인만을 받으면 되도록 되어 있다. 이 경우는 아파트지구의 지정도 없고, 재개발사업․택지개발사업도 선행하지 아니하는 경우이다. 따라서 이러한 아파트건설사업은 입지선정 단계에서 도시계획과의 유기적 관련성을 검토하는 절차가 없어 난개발의 문제가 생기게 되는 것이다. 따라서 현행법제하에서 난개발은 계획개발제도의 미정착에서 온 불가피한 현상이기 때문에 예외없는 계획개발제도의 입법적 정착을 이루어내기 위한 노력을 하여야 할 것이다. 이와 관련하여 한국토지공사․대한주택공사 등 공기업에 대하여 계획개발의 책무와 역할을 부여하는 방안을 고려하여야 할 것이다(서울경제신문 2000.7.3.).