언론 기고문

企業의 經營活動을 위축시키는 經濟法令

- 무엇이 문제이고, 어떻게 바꿔야 하는가? -

 

石 琮 顯 교수(단국대 법학과)

독일 국립슈파이어대학, 튀빙겐대학교 법학박사

사단법인 한국공법학회 회장

사단법인 한국법제발전연구원 원장

 

Ⅰ. 新自由主義에 역행하는 經濟法

개인과 기업의 경제활동을 규율하는 經濟法이 위기를 맞고 있다. 최근 전국경제인연합회는 經濟法이 자유로운 기업활동을 위축시켜 경기회복을 지연시키고 있다며 전면적인 개정을 요구하고 나섰다. 대표적인 법률이 公正去來法이다. 현행 공정거래법은 문자 그대로 공정한 거래를 촉진시키는 것이 아니라, 국가의 불필요한 규제를 제도화함으로써 오히려 경쟁을 제한하고 있다는 것이다. 반면에 시민단체들은 우리의 경제법이 느슨해서 개혁이 지연되고 있다며 기업과 금융기관에 대한 국가의 규제를 강화하자고 주장하고 있다. 도대체 국내의 경제법령들은 무엇이 문제이기에 이처럼 첨예한 주장이 대립되고 있는 걸까?

經濟法은 제 1차 세계대전 후 독일의 사회경제시스템 정비 과정에서 등장한 수많은 경제 제법령(諸法令)을 일괄 총칭한 데서 비롯된 것으로 자본주의 사회가 고도화되면서 생겨나는 각종 문제점들을 국민경제 전체의 입장에서 경제정책을 통해 규제 ․조정 또는 통제하기 위한 법률들이다. 이후 각 국은 불황(不況) 극복과 제2차 세계대전을 치르면서 정부의 경제개입을 정당화하기 위해 수많은 經濟法을 제정하였다. 공정거래법을 예로 들어 보면 미국의 경우 1890년 기업들이 Trust를 조직하여 가격인상, 거래상대방 배제 등의 횡포를 자행함에 따라 이를 방지하기 위해 셔먼법(Sherman Act)을 제정했고, 이후 클레이튼법 및 연방위원회법이 제정되었다. 독일은 2차 대전 이후 금융자본에 의한 카르텔과 콘체른의 성행으로 독과점의 폐해가 심각해지자 이를 규제하기 위해 1957年에 競爭制限防止法을 제정하였다. 일본은 1947年 미군정하에서 재벌을 해체시키고 재벌의 형성을 방지하기 위해 ‘사적독점금지 및 공정거래의 확보에 관한 법률’을 제정하였다. 그외에도 각국은 市場經濟秩序 維持와 경제성장을 위해 자국의 실정에 맞는 다양한 법률을 제정, 운용해 왔다. 그 결과 오늘날 경제법이라함은 전통적인 회사법뿐 아니라 경제개발과 관련된 산업육성법, 자연독점의 폐해를 줄이기 위한 공익사업법과 경쟁법, 소득분배의 형평성을 제고하기 위한 사회복지관련법, 세법 등 많은 법률들을 포괄적으로 지칭하는 용어가 되었다.

 

그러나 1980년대 후반 글로벌화가 진전되고 세계시장이 하나로 통합되면서 經濟法의 運用에 대한 각 국의 입장이 크게 바뀌고 있다. 냉전체제하에서 체제수호를 위해 비대해진 정부의 각종 경제법령들이 비효율성을 노정하고 있다는 판단아래 시장경제질서의 기본원칙인 경쟁을 촉진하기 위한 대대적인 개정작업 또는 규제완화조치를 추진하기 시작한 것이다.

 

美國의 경우 90년대초 대형 항공기 회사의 합병을 승인한데 이어 최근에는 마이크로소프트사의 시장독점행위도 결국 묵인하는 형태로 결론이 나고 있다. 1996년 연방거래위원회는 미국기업의 경쟁력 강화를 21세기 경제정책의 핵심 목표로 선언하는 보고서를 채택했다. 유럽 각 국도 경쟁저해 여부를 판단함에 있어 자국시장이 아니라 EU시장 전체를 기준으로 하는 추세이다. 경제력집중 억제의 전통이 남아있는 일본 역시 기업조직 변경과 관련된 규제를 완화하고 대기업 주식보유한도 규제를 폐지하기로 하는 등 經濟法 整備에 노력 중이다. 상품과 자본이 자유로운 이동이 가능해진 세계에서 자국의 경제법은 또 하나의 경쟁무기가 될 수 있다는 국민적 공감대 아래 자국기업에게 유리하도록 각종 경제법령을 정비하고 있는 것이다.

 

우리의 상황은 어떠한가? 지난 9월 12일 公正去來委員長은 한국경제신문 시론에서 경제법의 핵심인 公正去來法이 아무런 문제가 없으며, 개정의 필요성을 느끼지 않는다는 취지의 의견을 개진했다. 일부 市民團體도 이에 동조하여 공청회를 갖고 기업 및 금융관련 법안을 규제를 강화하는 방향으로 개정할 것을 요구하고 있다. 즉, 政府와 市民團體들은 한편으로는 企業에게 글로벌화에 적극적으로 대응해야 한다고 주문하면서 다른 한편으로는 발목에 모래주머니를 달아주고 있다. 企業들은 규제와 간섭으로 우리나라에서는 더 이상 기업활동을 할 수 없다고 아우성인데, 그들의 의견에 귀기울이고 요구를 수용하기는커녕 官僚主義에 사로잡혀 고집만 피우고 있는 것이다.

 

Ⅱ. 현행 經濟法의 특징

 

1. 글로벌 경쟁을 어렵게 하는 弱者 保護主義的 立法

 

우리 나라 經濟法은 대제로 경쟁촉진 보다는 弱者保護에 치중되어 있다. 이는 일반 형법 및 민법의 원리와 유사하지만, 經濟法의 基本原則과는 전적으로 배치될 뿐 아니라「법 앞의 평등」개념에도 위배된다. 우선 약자보호 원칙은 오히려 시장경제의 미덕인 競爭을 저해할 수 있다. 또한 ｢법 앞의 평등｣이라는 법의 정신에서 평등도 機會의 均等을 의미하는 것이기 때문에 結果의 平等을 추구하는 弱者保護論과는 차이가 있다. 즉, 經濟法은 스포츠 경기에서의 규칙과 같은 것이고 경제주체는 규칙을 준수하는 공정한 경쟁을 서로를 자극하고 경제발전을 주도한다. 그런데 약자보호론은 경기의 결과로 나타난 승부를 인정하지 않고 경쟁의 결과 승리한 經濟主體에게 불평등한 규제를 적용함으로써 오히려 競爭過程을 抑制하는 부작용을 발생시킨다.

 

우리 나라 경제법 중에서 약자보호론의 시각이 가장 두드러진 대표적인 經濟法律로는 中小企業關聯 法과 公正去來法의 30大 企業集團指定制度를 들 수 있다. 이 두가지 법 모두 사전적으로 경제적 강자와 약자를 구분하여 불평등한 룰을 적용시킴으로써 공정한 경쟁을 저해하고 있다. 요컨대 경제적 강자인 경쟁력 있는 企業의 活動을 제한함으로써 약자도 시장에서 생존가능 하게 만든다는 의미인데, 이는 시장의 효율성과는 정면으로 충돌한다. 왜냐하면 경제적 효율성을 상실한 기업이 시장에 존속하게 되면 자원배분의 비효율성이 발생하고, 효율적인 기업의 성장을 제약할 뿐이다. 또한 경쟁에서 승리한 노력의 대가로 정부규제를 받아야 한다면 企業家 精神을 기대할 수도 없다.

 

더욱이 經濟構造가 정보화․글로벌화 되어지는 상황에서는 「중소기업 ＝ 경제약자 ＝ 보호대상」이라는 관계가 성립하지 않는다. 특히, 중소기업이 대기업에 대하여 가지는 比較劣位는 상대적으로 적은 기업규모에 따른 경영자원, 인적자원, 자본능력 등의 열위로 企業生態的인 것이기 때문에 중소기업 스스로가 자기노력으로 해결해야 할 과제이다. 물론 경제적 지위를 남용하는 대기업의 불공정 행위는 규제되어야 한다. 하지만 30대기업집단 지정제도와 같이 經濟的 强者라 해서 사전적으로 불공정 행위를 할 수 있다는 개연성으로만으로도 기업활동을 규제하는 것은 공정한 룰이 될 수 없다.

 

약자를 보호해야 하는 것은 社會正義 및 道德的 規範으로는 타당하다. 그러나 ｢경제적 약자 ＝ 보호대상」이라는 동정론적 시각은 소득재분배의 영역을 통해 다루어질 수는 있으나 경쟁과 효율 촉진을 목표로 하는 경제법에서 다룰 문제는 아니다. 더욱이 21세기는 경쟁의 개념이 글로벌 경쟁으로 확산되고 있고, 각 업종에서 가장 강한 3개의 기업만이 생존할 수 있다는 3강의 법칙이 적용되는 시점이다. 이러한 시장여건에서 기업의 생존은 경쟁력을 확보하고 빠르게 시장을 지배하는 것이다. 그러나 우리 나라 經濟法의 弱者保護原則論은 경쟁력이 있는 기업의 시장지배를 불가능하게 할 뿐 아니라, 기업가 정신을 약화시켜 글로벌 경쟁력 확보에 제약을 가하고 있는 것이다.

 

2. 流行에 민감한 行政便宜主義的 立法

 

制度나 法이 원칙을 준수하고 제정목적에 조응하기 위해서는 法의 執行이 순조로워야 한다. 그런데 우리 나라 經濟關聯 法과 制度는 流行에 너무나 민감하다. 정치적 목적에 따라 경제적 파급효과는 전혀 고려하지 않고 무조건적으로 선진국의 법과 제도를 도입하는가 하면, 인기에 영합하기 위해 수많은 제도와 법을 매년 개정하고 있다.

 

그 결과 우리 나라 경제관련 법은 全世界의 制度를 종합한 百科事典을 방불케하며 이를 집행하는 담당자 및 관련 경제주체는 어떠한 법과 제도가 있는지도 모를 정도다. 예를 들어 경영의 범위가 상대적으로 좁은 중소기업 경영자들은 어떠한 제도가 신설되고 변경되었지 조차 따라가기 벅차고 정부 담당자는 기업이 요구하여도 전례가 없다는 이유로 거절하기 일쑤이며, 개개인은 자신이 연간 지불하는 각종 세금의 종류가 무엇인지도 모르고 있을 정도로 복잡하다.

 

또한 法의 政治的 從屬關係는 법과 제도의 잦은 개정을 수반하게 되고, 이에 많은 사람들이 법에 대해 신뢰를 갖지 못하게 된다. 예를 들면 공정거래법의 출자총액제도는 86년에 처음 도입되었는데 현재까지 4번의 개정을 거쳤으며, 현재 또 개정이 논의되고 있다. 심지어 98년에 폐지하였다가 99년에 부활을 결정했을 정도이다. 이는 公正去來法이 경쟁에 대한 원칙의 준수보다는 정치적 상황이나 집권자의 의도에 따라 기업집단을 제제하는 수단으로 동원되고 있음을 보여준다. 다른 한편으로 정치적 목적에 따라 법을 자주 개정하다 보니 經濟主體들은 법을 준수하기보다는 법의 개정을 요구하게 되고, 조만간 법이 바뀔 것이라는 기대를 갖게 됨으로써 법의 권위가 실추되고 다시 규제를 강화하는 규제의 惡循環을 초래되기도 한다.

 

정치적으로 경제를 예속하고, 行政便宜主義的 政策을 남발하게 되는 규제의 악순환은 본래의 목적을 상실하게 되고 중복된 규제를 초래한다. 최근 우리 나라의 경제위기 수습과정에서도 政府 便宜主義的 政策이 문제를 해결하기보다는 오히려 악영향을 끼쳤다. 예컨데 기업구조조정과 산업구조조정은 단기적 접근으로 성장잠재력의 약화를 초래하였다. 단기 외환수급에 직접적 원인이 있었던 IMF 외환위기에 대응하여 행정주도의 기업구조 조정에 치우친 나머지 巨視的․中長期的 産業構造調整에 소홀하였으며, 결국은 국가 성장잠재력의 약화를 초래하였다. 즉, 행정주도의 도식적인 企業構造調整은 산업정책적 고려없이 철저히 금융정책 논리에 지배되어 추진됨으로써 국가 산업구조의 비전 제시 및 업계의 자율적인 구조조정을 유도하지 못하고 실패로 끝났다. 인위적이고 불완전 정보에 입각한 구조조정(빅딜 등)으로 국익손실 및 기업활동의 위축만 초래한 것이다. 반면에 집권자가 관심을 갖고 있는 영역에서는 부처간의 법률 조정조차 불가능할 정도로 수많은 법률이 쏟아지기도 한다. 외환위기 이후 외자유치 및 벤처기업 육성 정책은 단적인 예이다. 사정이 이렇다 보니 財界에서는 반도체와 정보통신산업은 정부가 뭐가 뭔지 몰라 개입하지 않았기 때문에 성공했다는 우스개소리까지 나오고 있다.

 

 

3. 國家優越主義 내지 規制萬能主義에 사로잡힌 전근대적 立法

 

政府規制는 독과점과 외부경제 등으로 시장의 가격 메카니즘이 효율적인 자원배분의 역할을 수행하지 못하는 市場失敗를 보정하기 위한 차선의 수단이다. 따라서 정부규제가 정당성을 갖기 위해서는 정부가 개입함으로써 보다 나은 資源配分이 달성되어야 한다. 그러나, 현실적으로 정부의 관료주의적 행정규제는 그 취지와는 정반대로 규제되어야할 규제대상자의 이익을 보호하는 방향으로 작용하여 彼規制者의 시녀가 되는 예가 허다하다. 이러한 현상에 대해 파킨슨은 일의 분량이 늘어나고 줄어드는 것과 관계없이 공무원의 수는 증가한다는 것을 통계로써 증명하였으며, 이러한 현상이 나타나는 요인으로는 첫째, 공무원의 생리가 본래 부하가 늘기를 바라기 때문이며, 둘째 서로를 위해 일을 고의적으로 만들어 내기 때문이라고 주장하였다.

 

밀턴 프리드만은 企業은 경영이 나빠지면 그 규모를 축소하지만 政府는 경영이 나빠지고 문제가 생기면 이를 해결하기 위해 기구를 더욱 늘리는 경향이 있어 정부실패의 악순환이 시장을 비효율적으로 만든다고 주장하였다. 또한 프리드먼 교수는 정부가 담당해야 할 기능으로 '사회 질서와 안정의 유지, 사유 재산 제도의 법적 보장, 법률 제정에 대한 비판의 자유, 계약 의무의 이행, 경쟁 촉진, 통화 제도의 유지, 폐질자와 노약자의 보호' 등 7가지로 한정하고 그밖의 활동은 시장의 효율성 저해와 국민 경제의 성장 잠재력 침해를 초래하고, 개인의 창의를 자유롭게 보장하는 자유사회를 위협하게 된다고 주장했다. 즉, 프리드만과 같은 新自由主義 學者들은 시장실패의 경우는 보정작용이 작용하기 때문에 악영향이 작지만, 정부실패의 경우는 보정작용이 작동되지 못하고 규제의 악순환을 초래하여 악영향이 크기 때문에 가능한 정부규제를 축소하여야 한다고 주장한다.

 

우리 나라도 모든 문제가 생길 때마다 문제의 발생이 경쟁의 문제인지, 규제의 문제인지의 여부에 대하여는 판단하지 않은 채 법과 제도를 통해서 수정하려는 경향이 강하다. 그리고 문제의 발생이 시장실패라 하더라도 政府規制로 보완하기 위해서는 정부가 시장의 정보를 모두 알고 있어야 한다. 우리 나라의 경우는 경제발전 단계에서 자원의 통제와 집중이 필요한 시기가 있었고, 이러한 정부규제가 성공적이라고 평가받고 있기 때문에 모든 것을 정부가 처리해야 한다는 政府萬能主義 思想이 강하다. 그러나 경제규모가 커지고 복잡해지면서 정부실패의 가능성이 높아지고 있다. 실제 우리 나라의 외환위기도 경제발전단계에서 수행된 과도한 정부의 자원통제가 지속됨으로써 국내기업의 경쟁력이 약화되었기 때문으로 설명하는 학자도 있다는 점을 명심해야 한다.

 

한나라 고조가 진나라를 패퇴시키고 나서 진나라 사람을 모아 놓고 法三章을 약속함으로써 진나라 백성으로 하여금 한의 편을 들게 했다는 일화를 상기할 필요가 있다. 당시 진나라는 너무 많은 법령을 만들어 백성을 구속해 원성을 사고있었는 데 한 고조는, 사람을 죽인 자는 잡아죽이고, 다치게 한 자와 재물을 훔친자는 응분의 처벌을 한다는 세 가지 법 이외에는 모두 폐지했다. 즉, 권력이 노쇠하면 법도 새끼를 쳐 백성의 활동을 구속하게 된다. 즉, 법은 일종의 필요악으로 지나치면 경제주체의 자유로운 경제활동을 방해함으로써 시장의 비효율성을 초래한다.

 

4. 왜곡된 企業觀, 反企業情緖에 터잡은 立法

 

자본주의의 핵심은 企業이다. 기업이 강해야 국가도 강하고 개인도 부유해진다. 이는 資本主義를 신봉하는 국가라면 누구나 동의하는 명제이다. 사람들 대부분이 기업에 의해 고용되어 있고, 생산의 대부분이 기업 내에서 이루어지고, 게다가 경제시스템 전체의 효율성은 기업이라는 경제단위의 내부에 있어서 무엇이 발생하고 있는가에 크게 의존하고 있기 때문이다. 그러나 우리 나라는 말로는 자본주의면서도 실제 國民의 普遍的 情緖는 그렇지 못하다. 외국 여행을 나가 이국 땅에서 삼성, 현대 간판을 보면 한국인이라는 사실에 자긍심을 느끼면서도 고국에 돌아와서는 재벌을 욕한다. 그러면서도 자식들이 삼성, 현대 등 대기업에 입사하기를 희망한다. 철저한 이중적 정서다. 이 같은 기업에 대한, 특히 大企業에 대한 애매 모호한 偏見을 바로 잡지 않고서는 기업이 제대로 육성될 수 없다. 이것이 결국 국익에도 마이너스가 된다는 현실을 알아야 한다.

 

금년 발표된 스위스 IMD의 2001년도 世界競爭力 年次報告書는 한국의 기업환경을 평가대상 49개국 가운데 최하위 수준으로 평가하였다. 세계 경제자유보고서 2001년도판에서도 한국의 경제자유도는 123개국 가운데 43위로 평가됐다. 이 순위는 1990년의 37위, 1995년의 43위에 비해 향상된 것이 없는 수치이다. 경제자유가 억압된 國家는 경제자유가 보장된 나라보다 1인당 평균 소득이 실질적으로 60% 이상 떨어진다는 보고가 있다. 똑같이 1000만원 소득을 올리는 사람이라도 경제자유가 억압된 나라에 살고 있는 사람은 상대적으로 경제자유가 있는 국가에 사는 사람과 비교할 때 소득의 60% 이상(600만원 이상)을 국가에 고스란히 세금으로 추가 징수 당한다는 이야기다.

 

기업에서 利潤創出의 동기를 빼앗아 버린다면 그 나라 경제는 서서히 멈추게 된다. 현 정부는 시장경제를 강화한다면서 시장경제의 꽃인 기업을 더 못살게 굴고 있다. 정부는 여전히 기업의 생사여탈권을 쥐고 있다. 규제의 불확실성도 여전하다. 신나게 뛰도록 밀어 주어도 시원찮은 판에 이렇게 기업을 옥죄는 규제 뒤에 기업은 잠재적 범죄집단이라는 시대착오적인 기업관이 자리잡고 있다. 정책당국이 그릇된 기업관을 가지고 각종 창의적인 제도들을 도입하여 기업을 통제하려고 하는 한, 한국 경제의 발전은 어렵다. 최근 정부가 도입하려고 하는 집단소송제도 취지는 좋지만 반기업 정서가 확산되어 있는 현재의 한국적 풍토에서는 고비용 구조 때문에 고통받는 기업들을 더욱 괴롭히는 악재가 될 가능성이 높다. 일단 피의자가 되면 잘못을 저지른 것으로 의심을 받는 한국적 집단심리 문화에서 집단소송제가 반기업적인 집단에 의해 전략적으로 남용될 가능성과 그것이 몰고 올 피해의 파장을 고려하지 않은 채 이를 도입한다면 기업은 자신의 존재 이유인 이윤창출에 열중하기보다는 집단소송제의 피해를 막기 위한 또다른 비용을 지불해야 할 것이다.

 

또한 財閥에 대해 잠재적 범죄자로 취급하고 있는 최근의 무리한 재벌개혁은 국민경제 주체의 총량적 에너지 결집을 저해하고 있다. 지나치게 재벌의 부정적 측면만 집중적으로 조명하고 현실적인 국민 경제적 비중과 역할을 무시함으로써, 우리 나라 경제 발전의 큰 축인 대기업집단의 기업의욕을 저하시키고, 재벌(대기업)의 장점(대규모 R&D, 고용효과, 인력양성, 해외 마켓팅능력, Scale economy 등)을 살리지 못함으로써 국가의 총량적 경쟁력을 약화시키는 결과를 초래하였다. 말레이시아의 저명한 경제실력자인 누딘소피 국가전략문제연구소(ISIS)소장은 한국이 개혁과정에서 한국의 기업과 경제구조가 가지고 있는 좋은 장점을 잃어버리고 '삼류수준의 西歐型經濟'로 전락해서는 안될 것이라고 경고하면서, 급격한 財閥解體가 한국기업이 앞으로 세계적 대기업과 경쟁할 때 미칠 부정적 영향에 대해 우려를 표명하였다.

 

 

Ⅲ. 현행 經濟法의 問題點

 

1. 경제헌법상 「原則­例外」를 「예외를 원칙으로, 원칙을 예외로」운영함으로써 競爭을 제한하는 주객전도 현상을 띤 經濟法律

 

우리 憲法은 제119조 제1항에서