대법원 판례

2018. 6. 21. 선고 2015두48655 전원합의체 판결 〔댄스스포츠학원의설립⋅운영등록신청의반려처분취소청구〕 1381

학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 법률 시행령 제3조의3 제1항 [별표 2] ‘학원의 교습과정’ 중 평생직업교육학원의 교습과정에 속하는 댄스에 관하여 ‘체육시설의 설치․이용에 관한 법률에 따른 무도학원업 제외’라는 단서 규정과 체육시설의 설치․이용에 관한 법률 시행령 제6조 [별표 2] 제7호의 ‘학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 법률에 따른 학원은 제외’라는 단서 규정의 해석과 효력 / 국제표준무도를 교습하는 학원을 설립․운영하려는 사람이 체육시설의 설치․이용에 관한 법률상 무도학원업으로 신고하거나 또는 학원의 설립․운영 및 과외교습에 관한 법률상 평생직업교육학원으로 등록하려고 할 때, 관할 행정청이 소관 법령에 따른 신고 또는 등록의 요건을 갖춘 학원의 신고 또는 등록의 수리를 거부할 수 있는지 여부(소극)

[다수의견] (가) 관계 법령들 사이에 모순⋅충돌이 있는 것처럼 보일 때 그러한 모순⋅충돌을 해소하는 법령해석을 제시하는 것은 법령에 관한 최종적인 해석권한을 부여받은 대법원의 고유한 임무이다.

만일 학원의 설립⋅운영 및 과외교습에 관한 법률 시행령(이하 ‘학원법 시행령’이라 한다) 제3조의3 제1항 [별표 2] ‘학원의 교습과정’ 중 평생직업교육학원의 교습과정에 속하는 댄스에 관하여 ‘체육시설의 설치⋅이용에 관한 법률에 따른 무도학원업 제외’라는 단서 규정(이하 ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’이라 한다)의 의미를 국제표준무도를 교습하는 댄스학원을 체육시설의 설치⋅이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다)상 무도학원업으로 신고할 수 있는 경우에는 학원의 설립⋅운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라 한다)의 적용을 배제하는 규정이라고 해석하게 되면, 체육시설법 시행령 제6조 [별표 2] 제7호의 ‘학원의 설립⋅운영 및 과외교습에 관한 법률에 따른 학원은 제외’라는 단서 규정(이하 ‘체육시설법 시행령 무도학원업의 범위 단서 규정’이라 한다)의 의미도 국제표준무도를 교습하는 댄스학원을 학원법상 평생직업교육학원으로 등록할 수 있는 경우에는 체육시설법의 적용을 배제하는 규정이라고 해석하여야 하고, 이렇게 해석할 경우 국제표준무도를 교습하는 댄스학원을 두 법령 중 어느 하나에 따라 등록하거나 신고하는 것이 모두 불가능해지는 결과에 도달하게 된다. 이러한 결과는 댄스학원을 개설⋅운영하려는 사람의 직업의 자유나 영업의 자유 등 기본권을 부당하게 제한하거나 침해하는 것이므로 허용될 수 없다. 특히 신고 없이 체육시설법상 체육시설을 설치⋅운영하는 행위(체육시설법 제38조 제2항 제1호)와 등록 없이 학원법상 학원을 설립⋅운영하는 행위(학원법 제22조 제1항 제1호)가 형사처벌대상으로 규정되어 있는 점을 고려하면 더욱 그러하다. 따라서 이러한 해석은 헌법상 직업의 자유나 법률의 위임 취지에 배치되므로 채택할 수 없다.

국가의 법체계는 그 자체로 통일체를 이루고 있으므로 상⋅하규범 사이의 충돌은 최대한 배제하여야 하고, 또한 규범이 무효라고 선언될 경우에 생길 수 있는 법적 혼란과 불안정 및 새로운 규범이 제정될 때까지의 법적 공백 등으로 인한 폐해를 피하여야 할 필요성에 비추어 보면, 하위법령의 규정이 상위법령의 규정에 저촉되는지 여부가 명백하지 아니한 경우에, 관련 법령의 내용과 입법 취지 및 연혁 등을 종합적으로 살펴 하위법령의 의미를 상위법령에 합치되는 것으로 해석하는 것이 가능한 경우라면, 하위법령이 상위법령에 위반된다는 이유로 쉽게 무효를 선언할 것은 아니다. 마찬가지 이유에서, 어느 하나가 적용우위에 있지 않은 서로 다른 영역의 규범들 사이에서 일견 모순⋅충돌이 발생하는 것처럼 보이는 경우에도 상호 조화롭게 해석하는 것이 가능하다면 양자의 모순․충돌을 이유로 쉽게 어느 일방 또는 쌍방의 무효를 선언할 것은 아니다.

앞서 본 바와 같은 부당한 해석 결과를 방지하는 한편, 두 시행령 단서 규정의 형식과 연혁 등을 고려하여 그 의미를 상호 조화롭게 이해하려면, ‘체육시설법 시행령 무도학원업의 범위 단서 규정’은 성인을 대상으로 국제표준무도를 교습하는 학원이 학원법상 학원의 요건을 갖추어 등록을 마친 경우에는 체육시설법이 별도로 적용되지 않는다는 점을 확인적으로 규정한 것이고, 나아가 ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’도 성인을 대상으로 국제표준무도를 교습하는 학원이 체육시설법상 무도학원업의 요건을 갖추어 신고를 마친 경우에는 학원법이 별도로 적용되지 않는다는 점을 확인적으로 규정한 것으로 해석함이 타당하다.

(나) 따라서 국제표준무도를 교습하는 학원을 설립⋅운영하려는 자가 체육시설법상 무도학원업으로 신고하거나 또는 학원법상 평생직업교육학원으로 등록하려고 할 때에, 관할 행정청은 그 학원이 소관 법령에 따른 신고 또는 등록의 요건을 갖춘 이상 신고 또는 등록의 수리를 거부할 수 없다고 보아야 한다.

[대법관 조희대의 별개의견] (가) 학원법 제2조의2 제2항은 “학원의 종류별 교습과정의 분류”를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있을 뿐인데, 학원법 시행령 제3조의3 제1항 [별표 2] ‘학원의 교습과정’에서는 단순히 학원의 종류별 교습과정을 분류하는 데 그치지 않고, 평생직업교육학원의 교습과정의 하나로 ‘댄스(체육시설법에 따른 무도학원업 제외)’라고 규정하여 댄스학원의 범위를 제한하는 단서 규정을 두었다.

이러한 단서 규정은 체육시설법상 무도학원업에 해당하는 경우 학원법상 평생직업교육학원으로 등록하고 운영할 수 없도록 하려는 취지로서, 모법의 위임 내용을 벗어나는 것으로 보일 뿐만 아니라, 국제표준무도를 교습하는 댄스학원을 학원법상 평생직업교육학원으로 등록하고 운영하려는 댄스학원 설립⋅운영자의 직업의 자유를 제한하고 있다. 학원법의 위임 취지와 기본권 제한의 법률유보 원칙(헌법 제37조 제2항)을 고려할 때, 모법의 분명한 위임 없이 시행령에서 직업의 자유를 제한하는 규정을 두는 것은 허용되지 않는다고 봄이 타당하다.

학원법과 체육시설법은 입법 목적과 규제의 평면이 다르고, 국제표준무도가 1999. 3. 31. 체육시설법의 개정으로 ‘체육활동’의 하나로 편입되었다고 하더라도 예능으로서의 속성을 그대로 지니고 있으므로, 국제표준무도를 교습하는 학원이 학원법상 학원의 요건을 충족하면 체육시설법이 아니라 학원법이 적용된다고 보아야 한다.

학원법의 위임 내용과 취지를 학원법의 입법 목적과 규정 내용, 체계는 물론이고 체육시설법령과의 관계 등과 종합하여 고려하면, ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’은 모법의 위임범위를 벗어나 위임 없이 제정된 것이어서 무효라고 보아야 한다.

(나) ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’이 무효이므로, 국제표준무도를 교습하는 학원이 학원법 제2조 제1호에서 정한 학원의 요건을 충족하는 한 학원법이 적용된다. 따라서 국제표준무도를 교습하는 학원을 설립⋅운영하려는 자가 학원법상 평생직업교육학원으로 등록하려고 할 때에, 관할 행정청은 그 학원이 학원법상 평생직업교육학원의 등록 요건을 갖춘 이상 등록의 수리를 거부할 수 없다고 보아야 한다.

[대법관 박상옥, 대법관 김재형의 별개의견] (가) 국민의 기본권 제한에 관한 둘 이상의 법령 규정이 정면으로 서로 모순되어 법관에 의한 조화로운 해석이 불가능하고 그 규정들이 상위법과 하위법, 구법과 신법, 일반법과 특별법의 관계에 있지도 않아 어느 하나가 적용된다는 결론을 도출하는 것도 불가능한 경우가 있다. 이러한 경우에는 그 규정들 모두 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성 또는 모순금지 원칙에 반한다고 볼 수 있다. 그 결과 국민의 기본권이 부당하게 제한된다면 서로 모순⋅충돌하는 범위에서 그 규정들의 효력을 부정해야 한다.

요컨대 두 규정이 모순⋅충돌하는 경우에 조화로운 해석으로 해결할 수도 없고 어느 한쪽이 우위에 있다고 볼 수도 없다면 두 규정 모두 효력이 없다고 보아야 한다. 이는 법률뿐만 아니라 시행령에 대해서도 마찬가지이다.

‘체육시설법 시행령 무도학원업의 범위 단서 규정’은 학원법상 댄스학원의 개념요건을 충족한 무도학원이 학원법의 적용을 받을 것이라는 전제에서 체육시설법의 적용대상에서 배제하였다. ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’ 역시 체육시설법상 무도학원의 개념요건을 충족한 댄스학원이 체육시설법의 적용을 받을 것이라는 전제에서 학원법의 적용대상에서 배제한 것으로 볼 수 있다. 이에 따라 두 시행령 규정이 서로 그 책임을 미루어 규제 또는 규율의 공백이 발생하였고 두 규정이 예정한 각 전제 요건이 충족되지 않는다.

따라서 ‘체육시설법 시행령 무도학원업의 범위 단서 규정’과 ‘학원법 시행령 댄스학원의 범위 단서 규정’은 어느 하나의 효력이 우선하지 않으면서 서로 모순⋅충돌하는 관계로서, 법치국가원리에서 파생되는 법질서의 통일성이나 모순금지 원칙에 반하고 국민의 기본권을 부당하게 제한하므로, 그 모순⋅충돌하는 범위에서 두 규정은 모두 효력이 없다고 보아야 한다.

(나) 그러므로 국제표준무도를 교습하는 학원을 설립⋅운영하려는 자는 영업 목적에 따라 체육시설법상 무도학원과 학원법상 평생직업교육학원 중에서 어느 하나를 선택하여 체육시설업 신고 또는 학원 등록을 마친 후 영업을 할 수 있다고 봄이 타당하다.