헌법재판소는 2016년 4월 28일 재판관 5:4의 의견으로, 헌법불합치결정에서 정한 입법개선시한이 경과한 후에도 선거구를 획정하지 아니한 입법부작위의 위헌확인을 구하는 심판청구에 대하여, 권리보호의 이익이 소멸하여 부적법하다는 이유로 각하 결정을 선고하였다. 이에 대하여 위 입법부작위 심판청구는 예외적으로 심판의 이익이 인정되는 경우에 해당하고, 위 입법부작위가 선거운동의 자유, 선거권 등을 침해한다는 재판관 이정미, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견이 있다.

□ 결정주문
○ 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.


□ 이유의 요지

● 이 사건 입법부작위 심판청구에 관한 판단
1. 헌법상 입법의무의 존재
○ 헌법 제41조 제3항은 국회의원선거에 있어 필수적인 요소라고 할 수 있는 선거구에 관하여 직접 법률로 정하도록 규정하고 있다. 따라서 선거구를 입법할 것인지 여부에 대해서는 입법자에게 어떤 형성의 자유가 존재한다고 할 수 없으므로, 피청구인에게는 국회의원의 선거구를 입법할 명시적인 헌법상 입법의무가 존재한다.
○ 또한 선거구는 선거운동의 자유를 보장하기 위한 전제가 되는 것은 물론, 국회의원 후보자의 피선거권 및 선거권자의 선거권 실현의 기초가 되는 것이다. 그렇다면 헌법 해석상으로도 국민주권의 원리와 대의민주주의 원리를 구현하고 국민의 선거권 및 피선거권을 보장하기 위하여 국회의원의 선거구를 입법할 의무를 피청구인에게 부여하였다고 할 것이다.

2. 헌법상 입법의무의 이행지체
○ 헌법이 위임한 선거구에 관한 입법의무를 상당한 기간을 넘어 정당한 사유 없이 해태하였다면, 입법자는 선거구에 관한 법률을 제정하여야 할 입법의무의 이행을 지체하였다고 보아야 할 것이다.
○ 헌법재판소는 구 선거구구역표에 대하여 헌법불합치결정을 하면서, 피청구인에게 1년 2개월 동안 개선입법을 할 수 있는 기간을 부여하였다. 이는 선거구 획정을 진지하게 논의하고 그에 따른 입법을 하기에 충분한 시간이었다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 입법개선시한을 도과하여 선거구 공백 상태를 초래하였는데, 그로 인하여 국회의원선거에 출마하고자 하는 사람 또는 예비후보자로 등록한 사람의 선거운동의 자유가 온전히 보장되지 못하고 선거권자의 선거정보에의 원활한 취득이 어렵게 되었다. 이러한 선거구 공백 상태가 2달여의 기간 동안 계속되어 제20대 국회의원선거가 불과 40여 일 앞으로 다가왔음에도 불구하고 피청구인은 여전히 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하였다. 위와 같은 사정 등을 종합하여 보면, 엄격해진 인구비례 기준에 따라 선거구를 분구하거나 통합하면서 지역구국회의원의 수를 조정하는 등 선거구 획정에 여러 어려움이 있을 수 있다는 점을 고려하더라도, 이 사건 입법부작위는 합리적인 기간 내의 입법지체라고 볼 수 없고, 이러한 지체를 정당화할 다른 특별한 사유가 발견되지 아니한다. 그렇다면 피청구인은 선거구에 관한 법률을 제정하여야 할 헌법상 입법의무의 이행을 지체하였다고 보아야 할 것이다.

3. 권리보호이익의 소멸
○ 다만, 2016. 3. 2. 피청구인이 제20대 국회의원선거를 위한 국회의원지역구의 명칭과 그 구역이 담긴 공직선거법 개정안을 가결하였고 위 개정 공직선거법은 그 다음 날 공포되어 시행되었으므로, 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하고 있던 피청구인의 입법부작위 상태는 해소되었다. 따라서 획정된 선거구에서 국회의원후보자로 출마하거나 선거권자로서 투표하고자 하였던 청구인들의 주관적 목적도 달성되었으므로, 청구인들의 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.


● 나머지 심판청구에 관한 판단
1. 이 사건 의결요건조항에 대한 심판청구
○ 선거구획정안 그 자체는 선거구를 획정하는 법률적 효력이 있는 것이 아니어서, 이 사건 의결요건조항이 직접적으로 선거구 공백사태를 초래한다거나 이로 인하여 직접 청구인의 공무담임권 등이 제한되는 등 청구인의 법적 지위에 영향을 미친다고 볼 수 없으므로, 이 사건 의결요건조항에 대한 심판청구는 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

2. 이 사건 선거일조항에 대한 심판청구
○ 이 사건 선거일조항은 단지 국회의원선거의 선거일만을 정하고 있을 뿐, 청구인들의 주장처럼 선거운동의 자유 등을 제한하는 내용을 전혀 담고 있지 않기 때문에, 이 사건 선거일조항으로 인하여 청구인들의 법적 지위에 어떠한 변동이 생긴다고도 볼 수 없으므로 이에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 없어 부적법하다.

3. 이 사건 공고에 대한 심판청구
○ 이 사건 공고는 이 사건 선거일조항이 정한 선거일을 구체적으로 계산하여 그 날짜를 확인한 것에 불과하여 이 사건 공고가 새로이 청구인들의 권리·의무에 영향을 미치거나 청구인들의 법적 지위에 변동을 가하는 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 공고는 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 공권력의 행사에 해당하지 아니하므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.


□ 반대의견의 요지(재판관 이정미, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호)
○ 이 사건 입법부작위와 같은 선거구 공백 상태가 앞으로도 반복될 위험성이 여전히 남아 있고, 피청구인이 국회의원선거에 임박하여서까지 선거구에 관한 법률을 마련하지 아니하는 부작위가 헌법에 위반되는지 여부에 관하여 아직까지 그 해명이 이루어진 적이 없으므로, 이 사건 심판청구는 예외적으로 심판의 이익을 인정할 수 있는 경우에 해당한다.
○ 국회의원의 선거구는 선거운동의 자유와 선거권 행사를 실효적으로 보장하기 위한 핵심적 전제가 되는 것이므로, 선거구는 상시적으로 존재하는 것이 헌법합치적 상황이라 할 것이고, 특히, 국회의원선거가 임박(臨迫)하였을 때에는 그 헌법적 입법요구는 더욱 높아진다고 할 것이다.
○ 이 사건의 경우 선거구를 전제로 하는 예비후보자등록이 이미 시작되었을 뿐만 아니라 이어서 재외선거인명부의 작성이 시작되는 등 제20대 국회의원선거가 매우 임박하였다고 볼 수 있음에도 불구하고 선거일 40여일 전까지도 피청구인은 헌법이 위임한 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니하였는바, 이는 국회의원선거에 출마하고자 하는 사람 또는 예비후보자로 등록한 사람의 선거운동에 막대한 지장을 초래하고, 국회의원선거권자의 선거정보 취득을 어렵게 하는 등 국민주권을 기반으로 작동하는 민주주의의 기본원리를 매우 위태롭게 하는 것이다. 나아가 선거운동의 자유가 온전히 보장되지 못한 채 제한된 선거정보에 바탕을 두고 실시된 선거는 자칫 그 민주적 정당성의 약화로 이어질 우려마저 있다.
○ 결국 이 사건 헌법불합치결정에서 명시한 입법개선의 시한을 도과하였음에도 선거구에 관한 법률을 제정하지 아니한 피청구인의 입법부작위는 헌법의 명시적 위임에 의한 국회의 입법의무를 게을리 한 것으로서 중대한 헌법위반행위에 해당하는 것이고, 이와 같은 피청구인의 입법지체에는 이를 정당화할 특별한 사유가 발견되지 아니한다. 그렇다면 피청구인의 이 사건 입법부작위는 입법재량의 한계를 넘는 입법의무불이행으로서 제20대 국회의원선거에 출마하고자 하는 자와 예비후보자로 등록한 자의 선거운동의 자유 및 선거권자의 선거권 등을 침해하는 것이므로 헌법에 위반된다.


□ 결정의 의의
○ 헌법은 명시적으로 선거구를 입법할 의무를 국회에게 부여하였고, 국회는 이러한 입법의무를 상당한 기간을 넘어 정당한 사유 없이 이행하지 아니함으로써 헌법상 입법의무의 이행을 지체하였으나, 이후 국회가 선거구를 획정함으로써 획정된 선거구에서 국회의원후보자로 출마하거나 선거권자로서 투표하고자 하였던 청구인들의 주관적 목적이 달성되었으므로 권리보호의 이익이 없어 부적법하다는 취지의 결정이다.