대법원 2019. 2. 21. 선고 2014두12697 전원합의체 판결 〔부당이득금부과처분취소등
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2019. 2. 21. 선고 2014두12697 전원합의체 판결 〔부당이득금부과처분취소등〕 811
구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’이 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금’에 한정되는지 여부(적극)
[다수의견] 구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 쌀소득보전법’이라 한다) 제13조 제1항 각호에 따라 지급이 제한되는 쌀소득 등 보전 직접 지불금(이하 ‘직불금’이라 한다)을 이미 지급한 경우에는 같은 법 제13조의2 제1항 전문에 따라 이를 반환하도록 하여야 한다. 구 쌀소득보전법 제13조 제1항 제1호 사유가 있는 경우에 지급이 제한되는 직불금은 ‘등록된 모든 농지에 대한 직불금 전액’이므로, 이 경우 이미 지급된 직불금이 있다면 그 전액이 반환 대상이 된다.
이와 달리 같은 법 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금’에 한정된다고 새겨야 한다. 그 이유는 다음과 같다.
① 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’이 해당 농업인 등이 등록된 모든 농지에 관하여 수령한 직불금 전액인지 아니면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금액으로 한정되는 것인지가 위 조항의 문언만으로는 명확하지 않다.
거짓⋅부정을 이유로 하는 직불금 추가징수는 침익적 행정처분이고, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석⋅적용하여야 하며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석⋅적용하여서는 아니 된다. 따라서 위와 같이 이 사건 조항에서 말하는 ‘지급한 금액’의 의미가 명확하지 않은 이상, 이것이 ‘지급한 직불금 전액’을 의미한다고 함부로 단정할 수 없다.
② 추가징수제도를 도입할 당시의 입법 의도에 등록된 복수의 농지 중 일부 농지에 관하여만 거짓⋅부정이 있는 경우에도 전체 농지에 관하여 지급한 직불금 전액의 2배를 추가징수하겠다는 취지가 포함되었다고 볼 만한 근거는 찾기 어렵다.
따라서 추가징수제도가 도입된 경위나 도입 취지를 고려하더라도 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’이 지급한 직불금 전액으로 당연히 해석되는 것은 아니다.
③ 등록된 농지 중 일부 농지에 관하여 거짓⋅부정이 있는 경우에도 등록된 모든 농지에 관한 직불금 전액의 2배를 추가징수하여야 한다고 해석하게 되면, 그 자체로 지나치게 가혹할 뿐 아니라 제재를 함에 있어 위반행위의 경중이 전혀 고려되지 않게 되므로, 비례의 원칙이나 책임의 원칙에 부합하지 않게 된다. 이러한 결론은 추가징수제도 도입 취지나 이에 의하여 달성되는 공익을 고려하더라도 정당화되기 어렵다.
[대법관 김재형, 대법관 박정화의 반대의견] 구 쌀소득보전법 제13조의2 제1항 후문의 ‘지급한 금액’ 앞에 아무런 수식어가 없으므로 이를 부정수령액으로 제한해서 해석할 근거가 없다. 위 조항의 ‘지급한 금액’ 앞에 별다른 수식어가 없는데도, 다수의견과 같이 같은 항 안에서 전문에 따른 회수액은 직불금 전액으로, 후문에 따른 추가징수 기준액은 부정수령액으로 서로 다르게 해석하는 것은 자연스럽지 못하다.
2009. 3. 25. 법률 제9531호로 개정된 구 쌀소득보전법의 개정이유에 비추어 보더라도 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’을 부정수령액으로 한정하는 등 제한을 두려고 한 것으로는 보이지 않는다.
위 조항의 ‘지급한 금액’을 부정수령액으로 해석해야만 비례원칙에 어긋나지 않고, 직불금 전액으로 해석하면 비례원칙 위반이 된다고 보기도 어렵다.
위 조항의 문언이나 입법 취지에 비추어 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’은 등록된 모든 농지에 관하여 지급한 직불금 전액으로 해석하여야 하고, 이와 같이 새기더라도 비례원칙 등에 반한다고 볼 수도 없다.
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